Коррупциогенные факторы в налоговом кодексе
Опубликовано: 19.05.2024
Постановление Правительства РФ от 5 марта 2009 г. N 196
"Об утверждении методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции"
ГАРАНТ:
Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 настоящее постановление признано утратившим силу
В целях организации деятельности федеральных органов исполнительной власти по предупреждению включения в проекты нормативных правовых актов положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, а также по выявлению и устранению таких положений Правительство Российской Федерации постановляет:
Утвердить прилагаемую методику проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции.
Председатель Правительства
Российской Федерации
Методика
проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции
(утв. постановлением Правительства РФ от 5 марта 2009 г. N 196)
ГАРАНТ:
См. Методику проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденную постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96
I. Общие положения
1. Основной задачей применения настоящей методики является обеспечение проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов (далее - документы) в целях выявления в документах положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, и предотвращения включения в них указанных положений (далее - экспертиза на коррупциогенность).
2. В настоящей методике определяются правила предупреждения и выявления при подготовке и принятии документов коррупционных факторов и коррупциогенных норм.
Коррупционными факторами признаются положения проектов документов, которые могут способствовать проявлениям коррупции при применении документов, в том числе могут стать непосредственной основой коррупционной практики либо создавать условия легитимности коррупционных деяний, а также допускать или провоцировать их.
Коррупциогенными нормами признаются положения проектов документов, содержащие коррупционные факторы.
II. Основные правила проведения экспертизы на коррупциогенность
3. Эффективность проведения экспертизы на коррупциогенность определяется ее системностью, достоверностью и проверяемостью результатов.
4. Для обеспечения системности, достоверности и проверяемости результатов экспертизы на коррупциогенность необходимо проводить экспертизу каждой нормы проекта документа на коррупциогенность и излагать ее результаты единообразно с учетом состава и последовательности коррупционных факторов.
5. По результатам экспертизы на коррупциогенность составляется экспертное заключение, в котором отражаются все выявленные положения проекта документа, способствующие созданию условий для проявления коррупции, с указанием структурных единиц проекта документа (разделы, главы, статьи, части, пункты, подпункты, абзацы) и соответствующих коррупционных факторов.
В экспертном заключении могут быть отражены возможные негативные последствия сохранения в проекте документа выявленных коррупционных факторов.
6. Выявленные при проведении экспертизы на коррупциогенность положения, не относящиеся в соответствии с настоящей методикой к коррупционным факторам, но которые могут способствовать созданию условий для проявления коррупции, указываются в экспертном заключении.
III. Коррупционные факторы
7. Коррупционными факторами являются:
а) факторы, связанные с реализацией полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления;
б) факторы, связанные с наличием правовых пробелов;
в) факторы системного характера.
8. Факторы, связанные с реализацией полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления, выражаются в:
а) широте дискреционных полномочий - отсутствии или неопределенности сроков, условий или оснований принятия решения, наличии дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);
б) определении компетенции по формуле "вправе" - диспозитивном установлении возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций;
в) наличии завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, - установлении неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям;
г) злоупотреблении правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) - отсутствии четкой регламентации прав граждан и организаций;
д) выборочном изменении объема прав - возможности необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);
е) чрезмерной свободе подзаконного нормотворчества - наличии бланкетных и отсылочных норм, приводящем к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего первоначальный нормативный правовой акт;
ж) принятии нормативного правового акта сверх компетенции - нарушении компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов;
з) заполнении законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий - установлении общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона;
и) юридико-лингвистической неопределенности - употреблении неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.
9. Факторы, связанные с правовыми пробелами, свидетельствуют об отсутствии правового регулирования некоторых вопросов в проекте документа и выражаются в:
а) существовании собственно пробела в правовом регулировании - отсутствии в проекте документа нормы, регулирующей определенные правоотношения, виды деятельности и так далее;
б) отсутствии административных процедур - отсутствии порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка;
в) отказе от конкурсных (аукционных) процедур - закреплении административного порядка предоставления права (блага);
г) отсутствии запретов и ограничений для органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) - отсутствии превентивных антикоррупционных норм, определяющих статус государственных (муниципальных) служащих в коррупциогенных отраслях;
д) отсутствии мер ответственности органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) - отсутствии норм о юридической ответственности служащих, а также норм об обжаловании их действий (бездействия) и решений;
е) отсутствии указания на формы, виды контроля за органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) - отсутствии норм, обеспечивающих возможность осуществления контроля, в том числе общественного, за действиями органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц, государственных и муниципальных служащих);
ж) нарушении режима прозрачности информации - отсутствии норм, предусматривающих раскрытие информации о деятельности органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц), и порядка получения информации по запросам граждан и организаций.
10. Факторами системного характера являются факторы, обнаружить которые можно при комплексном анализе проекта документа, - нормативные коллизии.
Нормативные коллизии - противоречия, в том числе внутренние, между нормами, создающие для органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае.
На наличие такого коррупционного фактора указывает любой вид коллизии, если возможность ее разрешения зависит от усмотрения органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц).
В методике определены требования к проведению экспертизы проектов нормативно-правовых актов и иных документов на коррупциогенность, приведен перечень коррупционных факторов.
В ходе экспертизы на коррупциогенность проверяется каждая норма проекта документа. К коррупционным относятся факторы, связанные с реализацией полномочий органа власти, наличием правовых пробелов, факторы системного характера.
Способствовать проявлениям коррупции могут, в частности, следующие положения проектов документов: неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов власти; определение компетенции по формуле "вправе"; установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям; отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций; чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества; отсутствие административных процедур; нарушение режима прозрачности информации.
Факторы системного характера (нормативные коллизии) можно обнаружить при комплексном анализе проекта документа. На наличие такого коррупционного фактора указывает любой вид коллизии, если возможность ее разрешения зависит от усмотрения органов власти.
По результатам экспертизы составляется заключение, где отражаются все выявленные положения проекта документа, способствующие проявлению коррупции, с указанием соответствующих коррупционных факторов. В экспертном заключении могут быть приведены возможные негативные последствия сохранения в проекте документа выявленных коррупционных факторов.
Постановление Правительства РФ от 5 марта 2009 г. N 196 "Об утверждении методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции"
Текст постановления опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации от 9 марта 2009 г. N 10 ст. 1241
Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 настоящее постановление признано утратившим силу
Главы о налоге на добавленную стоимость и налоге на прибыль -- самые коррупциогенные в Налоговом кодексе - такой вывод содержится в исследовании коррупциогенности нормативных актов в сфере налогов и сборов, подготовленном экспертами компании «БСС Система Главбух». Оценочные категории и выборочные исключения, которыми пестрит налоговое право, оставляют зачастую лишь два выхода из спорной ситуации -- либо через суд, либо через взятку.
Экспертиза глав Налогового кодекса проводилась в соответствии с методикой проверки на коррупциогенность, разработанной правительством. Еще в июле 2008 года президент Дмитрий Медведев утвердил национальный антикоррупционный план, а в конце декабря после принятия обеими палатами Федерального Собрания подписал пакет из четырех антикоррупционных законопроектов. 5 марта 2009 года премьер Владимир Путин подписал постановление правительства, вводящее методику проведения экспертизы законопроектов в целях выявления в них положений, создающих условия для проявления коррупции. В постановлении правительства речь, правда, идет о законопроектах, но в принципе по такой же методике можно проводить анализ уже действующих законов.
Проверять документы по признакам коррупциогенности должно будет Министерство юстиции. Также экспертизу, возможно, будут проводить аккредитованные при Минюсте экспертные бюро. Коррупционные факторы подразделяются на три вида: факторы, связанные с реализацией полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления; факторы, связанные с наличием правовых пробелов; факторы системного характера;
Согласно методике, предложенной правительством, нормативный акт можно считать потенциально коррупциогенным, если в нем присутствуют следующие моменты: отсутствие или неопределенность сроков принятия решений органами власти, определение компетенции органов власти по формуле «вправе», использование в тексте законов категорий оценочного характера, выборочное изменение объема прав и возможность необоснованного исключения из общего порядка, отказ от конкурсных (аукционных) процедур.
В первой части Налогового кодекса самой коррупциогенной главой экспертами признаны статьи, регламентирующие порядок проведения проверок. Нормы статей 89 и 94 кодекса о выездных проверках и порядке выемки документов не соответствуют сразу нескольким пунктам методики: отсутствие или неопределенность сроков принятия решений, принятие нормативного акта сверх компетенции госоргана, выборочное изменение объема прав и возможность необоснованного исключения из общего порядка.
Более того, часть оснований для проведения проверок устанавливается не законом, а приказами Федеральной налоговой службы. Например, порядок проведения проверки, утвержденный приказом ФНС от 25 декабря 2006 года. В этом документе перечень оснований для проведения проверки открыт. Таковым он и остается, несмотря на вступившие в силу в прошлом году поправки в Налоговый кодекс, упорядочившие порядок проведения проверок.
Законодательство по налогу на прибыль использует такую оценочную категорию, как "экономически обоснованные расходы". То есть при проверке компании налоговый инспектор должен применить свое профессиональное суждение касательно обоснованности расходов, при том, что ни одна из отраслей права не содержит определения этого термина. Раньше расшифровку этого понятия давали методические рекомендации, утвержденные приказом МНС еще в бытность налогового ведомства министерством. Однако в 2005 году эти рекомендации отменили. Сейчас ФНС использует свои критерии оценки экономической обоснованности, которые изложены в письме от 27 апреля 2007 года, выпущенном под грифом «для внутреннего пользования». Неясность нормотворчества приводит налогоплательщиков в суд. В результате количество судебных дел по спорам об обоснованности расходов, рассматриваемым окружными арбитражными судами, за последние пять лет составило порядка 8 тыс.
Самой же коррупциогенной главой Налогового кодекса является глава о налоге на добавленную стоимость -- здесь налоговые органы бьются не за то, чтобы получить налог с самой компании, а за то, чтобы не допустить незаконного возмещения государством налога в пользу компаний. Чаще всего налоговые инспекции придираются к вычетам по «входному» НДС. Связано это с тем, что ответ на вопрос «можно ли принять к вычету» напрямую зависит от суммы налога. А НДС -- один из бюджетообразующих налогов. Порядок возмещения налога, прописанный в ст. 176 НК, позволяет растягивать процедуру на неопределенный срок. Чтобы решение принималось быстрее, во многих случаях организации вынуждены давать взятки. Количество судебных дел по НДС, рассматриваемых окружными арбитражными судами, не считая нижестоящих инстанций, в последние пять лет достигло 38 тыс. При этом судебная практика все чаще расходится с позицией контролирующих ведомств.
Тютюгина Анна Викторовна, ФГБОУ ВПО "Хабаровская государственная академия экономики и права".
В статье исследуются некоторые неоднозначные положения налогового законодательства, способствующие коррупции в налоговом администрировании.
Ключевые слова: коррупция, налоговое администрирование, налоговое законодательство.
The article examines several ambiguous regulations of the tax legislation, conducing the corruption in tax administration.
Key words: corruption, tax administration, tax legislation.
В последнее время все чаще в политических кругах поднимается вопрос борьбы с коррупцией. Среди мероприятий, направленных на противодействие взяточничеству, ярким событием стало учреждение специального Совета по противодействию коррупции.
В этой связи актуальным становится исследование проблемы коррупциогенности российского налогового законодательства, т.е. потенциальной возможности порождать коррупцию, в частности, отдельными положениями Налогового кодекса Российской Федерации, касающимися вопросов налогового администрирования.
Еще Д.М. Щекин в своей монографии "Налоговые риски и тенденции развития налогового права" [3] отмечал, что "неопределенность налогового права - это его возможность различного понимания и применения. Неопределенность налогового права расширяет усмотрение правоприменителя (налогового органа или суда), позволяя правоприменителям по-разному решать те или иные вопросы налогообложения для разных налогоплательщиков в аналогичных ситуациях. Конечно, неопределенность нормативных предписаний тесно связана с их коррупциогенностью". Понятие коррупциогенности законодательных предписаний исследовано в работах К.И. Головщинского, С.А. Пархоменко, В.Л. Римского, Г.А. Сатарова [1].
Таким образом, устранение неопределенности некоторых положений Налогового кодекса Российской Федерации [2] (далее - НК) может способствовать снижению уровня коррупции в налоговой среде. Если внимательно вчитаться в отдельные пункты Налогового кодекса, то нетрудно отыскать положения, дающие право представителям налогового органа принимать или не принимать решения, представляющие собой прямую угрозу бизнесу налогоплательщика, предоставлять некоторые весьма значительные преимущества отдельным налогоплательщикам или не предоставлять. В этих случаях вполне возможно, что инспектор выберет тот вариант, в котором будет сам лично более заинтересован. При этом такой выбор предоставлен налоговому инспектору на законных основаниях. Часть таких коррупциогенных положений налогового законодательства связана с неопределенностью сроков уплаты в бюджетную систему недоимок.
Одним из инструментов извещения налогоплательщика о наличии недоимки и об обязанности ее уплатить является налоговое требование (ст. 69 НК). Положениями ст. 70 Кодекса предусмотрено, что при выявлении недоимки не в результате налоговой проверки требование об уплате налога или сбора может быть направлено налогоплательщику не позднее трех месяцев с момента обнаружения недоимки. Конкретная дата выставления требования определяется руководителем ИФНС в соответствии с вышеназванными ограничениями. Очевидно, что для бизнеса налогоплательщика отсрочка исполнения такого требования на несколько месяцев могла бы сыграть немаловажную роль. Так, нетрудно представить себе ситуацию, когда налогоплательщику выгоднее лично материально заинтересовать инспектора предоставить ему трехмесячную отсрочку, нежели единовременно уплатить всю сумму недоимки в бюджет.
Более того, ст. 69 НК установлено, что требование об уплате налога должно быть исполнено налогоплательщиком в течение 8 дней с даты получения им требования, если в требовании не указан более продолжительный период времени для уплаты. Таким образом, лицо, направляющее требование, имеет право предусмотреть для налогоплательщика дополнительную небольшую, а то и весьма длительную законную отсрочку платежа.
Требование об уплате налога или сбора - это предложение налогоплательщику самостоятельно и добровольно погасить задолженность перед бюджетом. Вместе с тем с 2007 г. налоговые органы могут в безакцептном порядке списать любую сумму недоимки с расчетных счетов налогоплательщика, а также его электронных денежных средств. Порядок взыскания недоимки рассмотрен в ст. 46 НК. В этой статье указано, что после истечения сроков погашения недоимки, установленных в требовании об уплате налога, у налогового органа есть два месяца для принятия решения о взыскании. Очевидно, что и в этом случае имеет место значительный простор для правоприменителей в части выбора конкретной даты взыскания налоговых платежей, а это в целом не может не затрагивать интересы налогоплательщика. Таким образом, самая малая доля неопределенности в налоговых предписаниях может стать источником произвола правоприменителей и коррупции.
При недостаточности средств на расчетных счетах налогоплательщиков ст. 47 предусмотрена возможность взыскания налоговых платежей за счет иного имущества налогоплательщика. В этом случае решение о взыскании может приниматься в течение года после истечения срока добровольной уплаты на основании требования.
Часть коррупциогенных положений Налогового кодекса связана с предусмотренным в главе 9 правом налогового органа принимать часть решений о непосредственном изменении срока уплаты налоговых платежей: предоставлении отсрочки, рассрочки, инвестиционного налогового кредита. Так, при наличии "достаточных оснований полагать", что налогоплательщик воспользуется этой преференцией "для сокрытия своих денежных средств или иного имущества, подлежащего налогообложению", уполномоченное лицо (коим в некоторых случаях выступает налоговый орган) не должно принимать соответствующего решения. Размытая формулировка о "достаточности оснований" подозревать налогоплательщика в недобросовестности вновь предоставляет правоприменителям право выбора различных возможных решений.
Далее, одной из наиболее суровых мер принуждения налогоплательщика к исполнению налоговых обязательств является приостановление операций по счетам налогоплательщика или, как его называют, арест счетов, применение которого предусмотрено положениями ст. 76 НК. Арест счетов всего на неделю может поставить под угрозу бизнес, а нормально функционировавшее предприятие привести к состоянию банкротства. Удивительно, что в соответствии с налоговым законодательством эта мера применяется чаще всех остальных. Тем не менее принятие решения о приостановлении операций по счетам является правом руководителя налогового органа. Так, Кодексом предусмотрена возможность арестовать счета налогоплательщика, если он просрочил сдачу налоговой декларации на 10 дней. Очевидно, что такой серьезный инструмент давления на налогоплательщика может породить коррупцию.
Кроме того, в соответствии с Кодексом руководитель налогового органа имеет право приостанавливать операции по счетам налогоплательщиков на основе вынесенного (но еще не вступившего в законную силу) решения о доначислении недоимок, пеней и штрафов. Таким образом, решение о доначислении налоговых платежей может оспариваться в вышестоящем налоговом органе в течение 30 дней, а счета налогоплательщика могут быть все это время арестованы на совершенно законных основаниях. Вместе с тем для налогового органа Кодексом предусмотрена равная возможность не применять арест счетов налогоплательщика, что вновь оставляет простор для правоприменителя и потенциально может стать источником коррупции.
Перечисленные выше примеры коррупциогенных положений налогового законодательства представляют собой далеко не весь список. Нами рассмотрен даже не весь Налоговый кодекс. И если представить себе все налоговое законодательство, состоящее из множества законодательных и подзаконных нормативно-правовых актов, то можно оценить огромный масштаб возможного использования неточных формулировок правоприменителями.
Итак, неоднозначные предписания Налогового кодекса, предоставление права руководителям налоговых органов действовать по своему усмотрению в вопросах применения мер, представляющих собой угрозу существования бизнеса, а также угрозу начала уголовного преследования, представляют собой основу для произвола, взяточничества и вымогательства. Детальная проработка таких положений, предусматривающая появление конкретных измеримых критериев, по которым налогоплательщику может или не может быть предоставлена та или иная преференция, и внесение необходимых изменений в налоговое законодательство сможет обеспечить верховенство закона в вопросах, касающихся налогового администрирования.
Коррупционные факторы, согласно Методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 № 96
Коррупциогенными факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, являются:
а) широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);
б) определение компетенции по формуле "вправе" - диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций;
в) выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);
г) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества - наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего первоначальный нормативный правовой акт;
д) принятие нормативного правового акта за пределами компетенции - нарушение компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов;
е) заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий - установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона;
ж) отсутствие или неполнота административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка;
з) отказ от конкурсных (аукционных) процедур - закрепление административного порядка предоставления права (блага).
Коррупциогенными факторами, содержащими неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, являются:
а) наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, - установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям;
б) злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) - отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций;
в) юридико-лингвистическая неопределенность - употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.
Рекомендации по проведению антикоррупционной экспертизы
Пример 1. Пункт 4.12. проекта НПА: «4.12. В случае утраты действующей лицензии на право пользования недрами по письменному заявлению владельца выдается ее ксерокопия со штампом «дубликат» на бланке лицензии и ее приложениях.»
Коррупциогенный фактор: широта дискреционных полномочий. Отсутствует срок выдачи дубликата лицензии.
Рекомендации: необходимо установить срок выдачи дубликата лицензии.
Пример 2. Абзаце 5 пункта 2.2. Регламента для исполнения государственной услуги. «При необходимости, заявителю необходимо предоставить график производства работ, разработанный на основании расчетов продолжительности проведения всех необходимых видов работ».
Коррупциогенный фактор: широта дискреционных полномочий. Отсутствует случаи необходимости представления данного документа.
Рекомендации: необходимо конкретизировать случаи представления данного документа или представлять его в обязательном порядке.
2. Определение компетенции по формуле "вправе" – диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций
Пример 1. Пункт 8.15. проекта НПА: «Если победитель аукциона не оплатил в течение 30 календарных дней со дня аукциона разовый платеж, или отказался от подписания лицензии, то уполномоченный представитель Правительства округа в сфере недропользования принимает решение об аннулировании итогов аукциона. В этом случае аукционная комиссия вправе признать победителем аукциона участника, предложившего второй по размеру разовый платеж.».
Коррупциогенный фактор: определение компетенции по формуле «вправе». Применение формулировки «вправе признать» является диспозитивным установлением возможности совершения действий органами государственной власти в отношении организаций. Государственный служащий получает возможность трактовать свое право как возможность, а не как обязанность совершения определенных действий. Правоприменение в итоге может получить признак избирательности.
Рекомендации: слова «вправе признать победителем» заменить словами «признаёт победителем».
3. Выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению орган органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц)
Пример. Пункт 13 проекта НПА: «. В случае, если в представленных заявителем документах выявлены недостатки, являющиеся основанием для их возвращения без рассмотрения по существу, но которые можно устранить без возврата этих документов, и заявитель не настаивает на их возврате, Учреждение устанавливает срок для устранения таких недостатков, не превышающий 30 дней.».
Коррупциогенные факторы: выборочное изменение объёма прав; злоупотребление правом заявителя органами государственной власти (их должностными лицами). Данный пункт проекта Положения предоставляет возможность установления исключений из общего порядка. При этом: - не указан закрытый перечень недостатков, которые могут быть устранены без возвращения документов заявителю; - не указан способ уведомления, которым заявитель должен сообщить о том, что он не настаивает на возврате документов. Таким образом, отсутствует чёткая регламентация прав заявителя, имеются дискреционные полномочия должностных лиц.
Рекомендации: привести закрытый (исчерпывающий) перечень недостатков, которые устраняются в определённый срок без возврата документов заявителю. Предусмотреть действия должностных лиц, если в установленный срок недостатки не были устранены заявителем.
Пример. Пункт 7.1. проекта НПА «… При установлении вины получателя в возникновении очага особо опасных болезней животных возмещение собственнику животных и (или) продуктов животноводства стоимости изъятых животных и (или) продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных заболеваний не производится». Согласно ст. 19 Закона РФ от 14.05.1993 4979-1 «О ветеринарии», порядок изъятия животных и (или) продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных болезней животных устанавливается Правительством РФ. В соответствии с п. 10 Правил отчуждения животных и изъятия продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных болезней животных, утвержденных постановлением Правительства РФ от 26.05.2006 310 «Об отчуждении животных и изъятия продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных болезней животных», основанием для возмещения ущерба, понесенного гражданами и юридическими лицами в результате отчуждения животных или изъятия продуктов животноводства, является наличие у них: - соответствующего Акта об отчуждении и изъятии; - копии решения руководителя исполнительного органа государственной власти субъекта РФ об организации и проведении отчуждения животных и изъятия продуктов животноводства. Указанные выше Закон РФ и Правила, утвержденные постановлением Правительства РФ, не содержат каких-либо запретов и ограничений для реализации прав граждан и юридических лиц на возмещение ущерба, понесенного ими в результате отчуждения животных или изъятия продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных болезней животных. Ограничивать права граждан и юридических лиц подзаконным актом субъекта РФ недопустимо. Вина может быть установлена в ходе гражданского или уголовного судопроизводства, при производстве по делам об административных правонарушениях.
Рекомендации: предложение пункта 7.1 Порядка исключить
Пример 1. Пункт 7 проекта НПА: «7. Задачами Совета является: … рассмотрение иных вопросов по решению Губернатора N-ой округа». Однако так как сфера деятельности данного совета строго определена, «рассмотрение иных вопросов по решению Губернатора N-ой округа» выходит за пределы компетенции данного совета.
Рекомендации: необходимо дополнить данный абзац словами «в установленной сфере деятельности». Пример 2. Пункт 1.7 проекта НПА: «1.7. Государственная функция (предоставление охотничьего билета) предоставляется физическим лицам, обладающим гражданской дееспособностью.» Однако так как федеральным законодательством предусмотрены разные порядки предоставления охотничьего билета гражданам РФ и иностранным гражданам, в данном случае необходима конкретизация субъекта правоотношения – граждан РФ. Рекомендации: необходимо слова «физическим лицам» заменить словами «гражданам РФ».
Пример. Пункт 1 статьи 1 Закона N-ой округа: «1. Настоящий Закон регулирует отношения в сфере содержания домашних животных на территории N-ой области, устанавливает правила их содержания и ответственность за нарушение установленных Законом правил. Статья 137 Гражданского кодекса РФ гласит, что к животным применяются общие правила об имуществе постольку, поскольку законом (Федеральный закон от 24.04.1995 52-ФЗ «О животном мире») или иными правовыми актами не установлено иное. В настоящее время отсутствует федеральное законодательство, регламентирующее содержание домашних животных и рекомендующее принять данное законодательство на уровне субъекта РФ. Таким образом, принятие субъектом РФ данного закона рассматривается как заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий
Пример. Пункт 7 проекта НПА: «7. Основаниями принятия решения об отказе в предоставлении выплаты являются: а) непредставление или представление не в полном объеме документов, указанных в пунктах 3 Порядка; б) представление недостоверных сведений; в) снятие с регистрационного учета по месту жительства или месту пребывания на территории N- ой области». Однако в документе отсутствуют порядок и сроки проверки достоверности предоставленных сведений.
Рекомендации: установить порядок и сроки проверки достоверности предоставленных сведений.
Пример. Пункт 1.2. проекта НПА: «Дополнить Положение пунктом 2.4 следующего содержания: «2.4. При недостаточности ресурсов (трудовых, материальных) имеющихся в распоряжении медицинской организации, включенной в перечень, согласно приложению 1 к настоящему Положению, необходимых для самостоятельного предоставления услуг по изготовлению и ремонту зубных протезов отдельным категориям граждан, медицинские организации заключаются договоры об оказании таких услуг, с юридическими лицами и (или) индивидуальными предпринимателями, имеющими лицензию на указанный вид деятельности». Заключение договора предполагает наличие нескольких юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей, имеющих лицензию на указанный вид деятельности, претендующих на предоставление права на заключение договора. Выбор этого правополучателя не может быть произвольным или пристрастным. Использование конкурса (аукциона) способно снизить вероятность субъективного подхода должностного лица.
Рекомендация: предусмотреть конкурсную процедуру для заключения договоров.
Пример. Пункт 2.1. НПА: «2.1. Заявителю необходимо представить в Департамент:… положительной рекомендации о профессиональной деятельности.» Однако данное требование является обременительным и излишним.
Коррупциогенный фактор: наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права.
Рекомендации: исключить данный абзац.
Пример. Пункт 6 проекта НПА: «Для получения субсидий заемщик предоставляет в Комитет следующие документы: а) заявление о предоставлении субсидии; б) расчет размера субсидий по форме, устанавливаемой Комитетом, подписанный заемщиком и банком (в 2-х экземплярах) и в сроки, устанавливаемые Комитетом по согласованию с заемщиком». Предоставление заявителю права свободного выбора сроков совершения действий, сопровождаемое отсутствием их четкой регламентации после вступления в административное правоотношение, создает возможности дискреционного поведения государственных служащих.
Рекомендации: изложить пункт 6 Правил в следующей редакции: «6. Для получения субсидий заемщик предоставляет в Комитет следующие документы: а) заявление опредоставлении субсидии; б) ежемесячно расчет размера субсидий по форме, устанавливаемой Комитетом, подписанный заемщиком и кредитной организацией (в 2-х экземплярах) и в сроки, устанавливаемые Комитетом».
Пример. Пункт 2.3.1. проекта НПА: «… В исключительных случаях, на основании мотивированного предложения должностных лиц, проводящих выездную плановую проверку, срок проведения выездной плановой проверки продлевается руководителем Инспекции, но не более чем на 20 рабочих дней, в отношении малых предприятий, микропредприятий не более чем на 15 часов;» Формулировка «в исключительных случаях» является формулировкой оценочного характера, с неясным, неопределённым содержанием, допускающими различные трактовки.
Рекомендации: установить исчерпывающий (закрытый) перечень случаев, при наступлении которых срок выездной плановой проверки продляется. В случае невозможности установления закрытого перечня исключительных случаев необходимо указать их признаки, характеристики, условия, при наличии которых срок продляется (например, удалённость места фактического осуществления деятельности субъекта проверки более чем на … км, площадь проверяемых помещений превышает … кв.м. и т.д.).
Зарегистрирован в Минюсте РФ 20 сентября 2010 г.
Регистрационный N 18475
В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 3 Федерального закона от 17 июля 2009 года N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2009, N 29, ст. 3609) приказываю:
1. Утвердить прилагаемый Порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Федеральной налоговой службы.
2. Контроль за исполнением настоящего приказа оставляю за собой.
Руководитель Федеральной налоговой службы М. Мишустин
Порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Федеральной налоговой службы
I. Общие положения
1. Настоящий Порядок определяет правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Федеральной налоговой службы (далее - Служба, ФНС России).
2. Объектом антикоррупционной экспертизы являются нормативные правовые акты и проекты нормативных правовых актов Службы.
3. Целью антикоррупционной экспертизы является выявление в нормативных правовых актах и проектах нормативных правовых актов Службы коррупциогенных факторов и их последующее устранение.
4. При проведении антикоррупционной экспертизы Служба руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и настоящим Порядком.
II. Порядок проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов Службы
5. При подготовке проекта нормативного правового акта структурным подразделением центрального аппарата Службы, являющимся разработчиком проекта, в целях избежания включения в него коррупциогенных факторов, используется Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 N 96 (Собрание законодательства Российской Федерации, 2010, N 10, ст. 1084).
6. Проект нормативного правового акта Службы, завизированный начальниками всех заинтересованных структурных подразделений центрального аппарата Службы и курирующими эти структурные подразделения заместителями руководителя Службы, направляется в установленном порядке в юридическую службу ФНС России для проведения правовой экспертизы.
7. В течение рабочего дня, соответствующего дню направления проекта нормативного правового акта на рассмотрение в юридическую службу ФНС России для проведения правовой экспертизы, структурное подразделение -разработчик проекта направляет в структурное подразделение Службы, ответственное за ведение Интернет-сайта ФНС России, заявку на размещение на официальном сайте Службы в сети Интернет проекта нормативного правового акта и информационного сообщения к проекту, в котором необходимо указать дату начала и дату окончания приема заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы.
Структурное подразделение Службы, ответственное за ведение Интернет-сайта ФНС России, в этот же день размещает на официальном сайте Службы в сети Интернет проект нормативного правового акта и указанное информационное сообщение.
8. Антикоррупционная экспертиза проекта нормативного правового акта проводится юридической службой ФНС России в соответствии с Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 N 96, при проведении правовой экспертизы.
9. Срок проведения антикоррупционной экспертизы проекта нормативного правового акта включает в себя срок нахождения проекта нормативного правового акта на официальном сайте Службы в сети Интернет.
10. В случае отсутствия в проекте нормативного правового акта коррупциогенных факторов и по итогам проведения правовой экспертизы проект нормативного правового акта визируется начальником юридической службы ФНС России.
11. В случае выявления в проекте нормативного правового акта коррупциогенных факторов юридическая служба ФНС России в течение 2 дней с даты окончания приема заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы готовит заключение, подписываемое начальником юридической службы ФНС России, в котором отражаются указанные факторы.
В заключении также отражаются коррупциогенные факторы, выявленные при проведении независимой антикоррупционной экспертизы, со ссылками на соответствующие заключения, поступившие в Службу.
Заключение юридической службы ФНС России направляется в адрес руководителя Службы для рассмотрения и принятия решения об устранении выявленных при проведении антикоррупционной экспертизы проекта нормативного правового акта Службы коррупциогенных факторов.
12. Коррупциогенные факторы, выявленные при проведении антикоррупционной экспертизы проекта нормативного правового акта Службы, устраняются структурным подразделением центрального аппарата Службы, ответственным за его разработку.
13. После устранения выявленных при проведении антикоррупционной экспертизы проекта нормативного правового акта Службы коррупциогенных факторов проект нормативного правового акта направляется в юридическую службу ФНС России для проведения правовой экспертизы и размещается на официальном сайте Службы в сети Интернет в порядке, установленном в пункте 7 главы II настоящего Порядка.
III. Порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Службы
14. Структурные подразделения центрального аппарата Службы при мониторинге применения нормативных правовых актов Службы осуществляют их проверку для выявления коррупциогенных факторов в соответствии с Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 N 96.
15. В случае обнаружения в проверяемых нормативных правовых актах Службы коррупциогенных факторов, соответствующее структурное подразделение центрального аппарата Службы в течение трех рабочих дней направляет указанные нормативные правовые акты с мотивированным запросом в юридическую службу ФНС России для проведения антикоррупционной экспертизы.
16. В случае отсутствия в нормативном правовом акте, представленном на антикоррупционную экспертизу в юридическую службу ФНС России, коррупциогенных факторов юридическая служба готовит соответствующее заключение, подписываемое начальником юридической службы ФНС России.
Указанное заключение направляется в адрес структурного подразделения Службы, направившего мотивированный запрос.
17. В случае выявления в нормативных правовых актах коррупциогенных факторов юридическая служба ФНС России готовит заключение, подписываемое начальником юридической службы ФНС России, в котором отражаются указанные факторы.
Указанное заключение направляется в адрес руководителя Службы для рассмотрения и принятия решения об отмене нормативного правового акта или внесения в него соответствующих изменений.
18. Подготовка проекта нормативного правового акта об отмене или внесении соответствующих изменений в нормативный правовой акт, в результате проведения антикоррупционной экспертизы которого выявлены коррупциогенные факторы, осуществляется структурным подразделением центрального аппарата Службы, к компетенции которого относятся вопросы, регулируемые данным нормативным правовым актом.
19. Проведение антикоррупционной экспертизы проекта изменений в нормативный правовой акт, в результате проведения антикоррупционной экспертизы которого выявлены коррупциогенные факторы, осуществляется в соответствии с главой II настоящего Порядка.
Читайте также: