Руководство мвф по обеспечению прозрачности в бюджетно налоговой сфере

Опубликовано: 05.05.2024

1 Финансы, денежное обращение и кредит 127 Руководство МВФ по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере и его актуальность для формирования бюджетной политики России 2015 Рыжаков Евгений Дмитриевич доктор экономических наук, профессор Поволжский государственный технологический университет , Республика Марий Эл, г. Йошкар-Ола, пл. Ленина, д. 3 Раскрывается значение основных принципов международного валютного фонда, принятых для обеспечения прозрачности в бюджетно-налоговой сфере для разработки государственно-бюджетной политики России. Ключевые слова: бюджетно-налоговая сфера, Международный валютный фонд, принципы, обеспечение прозрачности, бюджетная политика. Основы формирования бюджетной и налоговой политики многих государств строятся не без внимания такого значимого документа Международного валютного фонда (МВФ), как Руководство по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере. Следует напомнить, что документ включает Кодекс надлежащей практики по обеспечению прозрачности в бюджетноналоговой сфере, редакция которого относится к 2007 г. и актуальна для настоящего времени. Основными разделами Кодекса выделены четыре: 1. Четкость функций и обязанностей. 2. Открытость бюджетных процессов. 3. Доступность информации для общественности. 4. Гарантии достоверности. Документ имеет историческое значение. Еще в 1998 г., когда МВФ впервые представил Кодекс, появилась серия программ - модулей по прозрачности в бюджетно-налоговой сфере, которые озвучивались докладами о соблюдении стандартов и кодексов на международном уровне. Красной нитью докладов проводилась идея о том, что прозрачность в бюджетно-налоговой сфере является ключевой составляющей надлежащего управления, которое играет ключевую роль в достижении макроэкономической стабильности и высококачественного роста 1. Следует заметить, что термин прозрачность применительно к данному документу трактуется как предоставление исчерпывающей и надежной информации о прошлой, текущей и будущей деятельности органов государственного управления. Предполагается, что доступность такой информации способствует принятию обоснованных и качественных решений в области экономической политики. Кроме того, прозрачность направлена на выявление потенциальных рисков в бюджетно-налоговой сфере, возникающих в процессе формирования и исполнения бюджетной и налоговой политик. Известно, что любому, даже тщательному исполнению всех направлений политики, решению значимых государственных задач в этой области мешают изменения экономических условий, частота и глубина кризисных явлений, другие внешние и внутренние факторы. Прозрачность деятельности органов государственного управления является одним из важнейших условий получения доступа к международным рынкам капитала. Для населения любой страны прозрачность в бюджетноналоговой сфере имеет большое значение, поскольку получение такой информации позволяет осознать правильность выбранной государством политики и собственную роль в ее участии. Считается, что Кодекс определяет надлежащую практику, следовать которой могут все страны независимо от уровня их экономического развития. Поэтому на международном уровне кодекс признается одним из важнейших финансовых стандартов, по которым готовятся Доклады о соблюдении стандартов и кодексов (РОСК) 2. Инициативы заинтересованных стран в отношении открытости информации и ее оценок со времени появления Кодекса интенсивно развиваются. Кодекс используется даже частным сектором для разработки собственных оценок прозрачности бюджетно-налоговой сферы. К основным выборочным инициативам, включая Кодекс МВФ, в отношении прозрачности относят следующие (табл. 1). К российской инициативе следует отнести инициативу повышения роли предпринимаемых на международном уровне усилий по содействию

3 Финансы, денежное обращение и кредит торожности экономических прогнозов, соблюдения критериев реалистичности и устойчивости бюджетов, приемлемости налоговой и долговой нагрузки. Безусловно, применение названных принципов невозможно без систематического проведения анализа и эффективного управления рисками как в бюджетной, так и в налоговой сфере. Особое внимание должно уделяться рискам и последствиям принятия новых обязательств по расходам бюджета, особенно на средне- и долгосрочную перспективу. Остаются актуальными создание и поддержание необходимых финансовых резервов во всех странах, в том числе в странах с высокой долей доходов от экспорта сырья. Резервы могут создаваться в форме стабилизационных фондов и фондов будущих поколений. Третий принцип - эффективной и справедливой системы межбюджетных отношений реализуется на законодательно закрепленных единых принципах и стабильных финансовых взаимоотношениях между центральными, региональными и местными органами власти. Это, в свою очередь, обеспечивается сбалансированным и взаимоувязанным разграничением доходов и расходов между уровнями бюджетной системы. Причем региональные (местные) сообщества (бюджетно-налоговые автономии) должны иметь возможность самостоятельно формировать свои бюджетные доходы и расходы. Это возможно при наличии стимулов для повышения эффективности управления субнациональными финансами. Четвертый принцип - консолидации бюджета и бюджетного процесса реализуется на каждом уровне управления общественными финансами на основе четко определенных позиций ответственности и полномочий органов исполнительной власти, отражения всех доходов и расходов в едином бюджете. Планирование и исполнение текущих и капитальных расходов, бюджетных программ должно осуществляться ведомствами, отвечающими за соответствующее направление политики в рамках единых процессов и процедур. Пятый принцип - среднесрочного финансового планирования обеспечивается составлением и утверждением годового бюджета в рамках среднесрочной и долгосрочной перспектив, для чего необходима разработка формализованных правил и процедур, используемых для ежегодных корректировок и продления среднесрочных бюджетных проектов. Необходимо также наличие формализованных методов расчета расходов бюджета, социальных трансфертов населению, установления лимитов расходов на среднесрочный период и др. Шестой принцип - бюджетирования, ориентированного на результаты, требует установления для каждого ведомства целей, задач и оценки результатов деятельности, которые обеспечат реализацию приоритетных направлений государственной политики. Условиями реализации данного принципа являются: необходимость применения формализованных методов оценки обязательств по расходам бюджета, конкурентных принципов распределения бюджетных средств, методов оценки результатов использования бюджетных средств ведомствами и учреждениями в каждом отчетном периоде. Последнее реализуется при помощи аудита эффективности бюджетных расходов. Седьмой принцип - эффективного финансового контроля, отчетности и мониторинга основан: на проведении ежегодной независимой проверки (аудита бюджетной отчетности); рассмотрении ее результатов законодательными органами власти; регулярном проведении анализа и оценки качества финансового менеджмента; поддержке мер по развитию и систем внутреннего финансового аудита (контроля). Рассматривая понятие и необходимость эффективного управления общественными финансами, разработчики документа выделили три ключевых аспекта: 1) прозрачность бюджетно-налоговой сферы; 2) здоровье системы общественных финансов (стабильность и устойчивость в среднесрочной и долгосрочной перспективе); 3) эффективность и результативность бюджетной политики. Все три аспекта предполагают их использование для принятия обоснованных решений на всех уровнях управления общественными финансами. Обоснованность выделенных Принципов и направлений эффективного управления общественными финансами, представленных Министерством финансов РФ, построена на сравнительном анализе ключевых направлений, содержащихся в документах ЕС, МВФ, ОЭСР и др., что представлено в табл. 2. Сравнительный анализ ключевых направлений фактически был выполнен шире, включал не семь, а десять источников, мы ограничились данной информацией, поскольку вывод очевиден: практически все документы (кодексы, руководства, справочники) не содержат в достаточной степени позиций, связанных с реализацией принципов в области межбюджетных отношений. Поэтому в документе Минфина России на это направление сделан особый акцент, реализуемый в настоящее время и на практике. Так, в Основных направлениях бюджетной политики на 2015 г. и на плановый период гг. 129

4 130 Финансы, денежное обращение и кредит Таблица 2. Сравнительный анализ ключевых направлений эффективного управления общественными финансами (извлечение из таблицы)* Ключевое направление Нормы Кодексы МВФ Руководства Справочники и правила ЕС ОЭСР МВФ ВБ ОЭСР АзБР Источники (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) 1. Финансовая (налогово-бюджетная) прозрачность 1.1. Информирование общественности Открытый процесс подготовки и исполнения бюджета, а также составления отчетности Обеспечение достоверности Стабильность и устойчивость бюджетов 2.1. Средне- и долгосрочное прогнозирование бюджетных параметров в рамках макроэкономической и денежно-кредитной политики Реалистичность и осторожность экономических прогнозов как основа бюджетного планирования (A) Четкие правила управления бюджетными обязательствами + + (A) (A) Четкие правила оценки финансовых рисков и управления ими + + (A) (A) Использование резервных фондов для управления доходами от продажи сырьевых товаров + (A) 3. Эффективные и справедливые межбюджетные отношения 3.1. Стабильные и предсказуемые финансовые отношения с субнациональными властями + (A) + (A) Сбалансированное и взаимоувязанное разграничение полномочий и доходов Надлежащий уровень автономии субнациональных властей Объективное и прозрачное выравнивание бюджетной обеспеченности + (A) + (A) 3.5. Стимулы и санкции для обеспечения соблюдения норм и правил Консолидация бюджета и бюджетного процесса 4.1. Четкое распределение функций и ответственности + (A) + (A) + (A) Комплексный охват доходов и расходов + (A) + (A) + (A) Внебюджетные фонды используются только в особых случаях, предусмотренных законом + (A) Интегрированное планирование текущих и капитальных расходов + (A) Эффективные системы платежей, единый бюджетный счет и учет обязательств + (A) + (A) Среднесрочное финансовое планирование 5.1. Реалистичная оценка бюджетов на среднеи долгосрочную перспективу Четкая основа для "скользящего" бюджетного планирования (A) 5.3. Обоснованный расчет затрат на проведение текущей политики Правила принятия новых обязательств + (A) Среднесрочные лимиты расходов Бюджетирование, ориентированное на результаты 6.1. Цели, задачи и ответственность за результаты + (A) + (A)

Совершенствование бюджетно-налоговой политики должно сопровождаться обеспечением ее прозрачности для общественности. Ежегодные бюджетные послания Президента России Федеральному собранию РФ содержит основные результаты бюджетной политики прошедших периодов и задачи на будущие. Так, в 2012-2014 гг. в целях стимулирования инновационного развития страны Президентом России рекомендовано продолжать работу:

- по применению механизмов софинансирования заказов на исследование и разработки в форме грантов, субсидий и иных механизмов;

- по предоставлению субсидий на реализацию комплексных проектов по созданию высокотехнологичного производства;

- по поддержке развития инновационной инфраструктуры, включая малое инновационное предпринимательство;

- по поддержке деятельности венчурных фондов, и др.

Большая роль в развитии бюджетно-налоговой политики отведена регионам, перед которыми поставлена задача по наращиванию регионального налогового потенциала. Для решения такой задачи требуется эффективный механизм финансового поощрения регионов, достигших наилучших результатов в сфере развития предпринимательства, привлечения инвестиций и, как следствие, обеспечивших увеличение поступлений доходов в бюджеты всех уровней.

Несмотря на открытость задач бюджетно-налоговой политики, меры, осуществляемые в части запланированных реформ, нельзя назвать прозрачными, а информацию о их проведении доступной для общественности. В этой связи хотелось бы подчеркнуть значимость новой редакции Кодекса надлежащей практики по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере, принятой Международным валютным фондом (МВФ). Цели фонда по обеспечению прозрачности остаются значимыми для текущего и будущих периодов, поскольку они направлены на выявление потенциальных рисков для перспективного развития бюджетно-налоговой сферы, гладкую корректировку бюджетной и налоговой политик в ответ на изменения экономических условий и последствий кризисов. Усиление контроля со стороны гражданского общества и международных рынков способствует реализацию указанной цели.

Основными разделами Кодекса надлежащей практики по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере МВФ является:

2. Открытость бюджетных процессов. В разделе раскрывается процесс подготовки бюджета. Бюджетный процесс и информация, представляемая в бюджетной документации, имеют центральное значение для прозрачности в бюджетно-налоговой сфере. Почти во всех случаях годовой бюджет является основным инструментом, используемым органами государственного управления для выработки бюджетно-налоговой политики, позволяет представить им свои предложения по расходам и способы финансирования. Бюджет включает не только формальный набор постатейных расходных ассигнований в разрезе административных единиц, но и предложения относительно сбора доходов и заимствований и разъяснения, каким образом эти предложения будут способствовать достижению поставленных целей. Информация, представляемая вместе с годовым бюджетом, должна охватывать все фискальные операции, вне зависимости от институционального механизма, в рамках которого они осуществляются.

3. Доступность информации для общественности. Предоставление общественности бюджетной информации является определяющей характеристикой прозрачности в бюджетно-налоговой сфере. Принципы и практика, касающиеся предоставления исчерпывающей информации о фискальных операциях и целях органов государственного управления, облегчает анализ политики и способствует подотчетности. Своевременность и доступность информации обеспечивается быстрым и бесплатным ее получением через интернет.

4. Гарантии достоверности. Гарантии достоверности данных обеспечиваются механизмами внутреннего контроля за поведением государственных должностных лиц, наймом на государственную службу, внутренним аудитом, проведением государственных закупок, покупкой и продажей государственных активов, а также за национальной службой сбора государственных доходов. Такие механизмы обеспечивают гарантии достоверности данных благодаря существованию независимых национальных ревизионных органов, национальных статистических органов и привлечению независимых внешних экспертов.

Содержание документа основано на фундаментальных элементов: 1 – четкости функций и обязанностей, 2 – открытости бюджетного процесса, 3 – доступности информации для общественности и 4 – гарантия достоверности. Прозрачность в бюджетно-налоговой сфере важна для всех уровней государственного управления всех стран. Большая часть положений Кодекса МВФ может применяться в России в отношении субнациональных органов государственного управления (региональных). Многие элементы Кодекса касаются российских государственных корпораций, которые должны вести свою деятельность открыто, публиковать годовые отчеты и подлежать ежегодному внешнему аудиту. Поскольку конституционные отношения между центральным правительством и субнациональными органами государственного управления в некоторых странах, включая Россию, ограничивают возможности предоставления центральным правительством отчетности о деятельности и финансах сектора государственного управления, то следует, на наш взгляд, на основе положений Кодекса надлежащей этики по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере МВФ разработать российский кодекс, отвечающий требованиям и международной практике. Такая задача в условиях формирования единого экономического пространства позволит России сделать еще один шаг к сближению с международным сообществом.

1. Бюджетная стратегия Российской Федерации на период до 2023 года (Проект). М.: Минфин России, август 2008. 75 с.

2. Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию РФ "О бюджетной политике в 2012-2014 годах" [Электронный ресурс] // Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс".

3. Руководство по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере (2007 год): Международный валютный фонд

Международный валютный фонд (МВФ) приветствовал шаги российских властей, призванные повысить прозрачность в налогово-бюджетной сфере, и рекомендовал продолжать сокращать долю засекреченных расходов в бюджете. Об этом говорится в резюме по итогам консультаций исполнительного совета МВФ с Россией в 2019 году. Кроме повышения открытости бюджета МВФ также рекомендовал раскрывать обязательства госорганов в рамках государственно-частных партнерств (ГЧП).

Секретные статьи есть только в федеральном бюджете России, и основная часть закрытых расходов связана с обороной и безопасностью. Полностью или практически полностью засекречены расходы на ядерно-оружейный комплекс (раздел «Национальная оборона»), «Органы пограничной службы» и «Органы безопасности», к которым относятся ФСБ, ФСО, Федеральная служба по техническому и экспортному контролю (ФСТЭК). Засекречена почти половина фундаментальных и прикладных исследований из-за военных разработок.

Гостайной также является небольшая доля трат на образование, здравоохранение, социальную политику и т.п. «Это связано со специфической деятельностью военных учреждений, например военных училищ и госпиталей», — пояснил РБК заведующий кафедрой государственного регулирования экономики РАНХиГС Владимир Климанов. С 2018 года в федеральном бюджете появилось секретное приложение с «отдельными межбюджетными трансфертами бюджетам субъектов РФ».

Параметры «закрытого» бюджета

Однако секретные расходы могут расти по ходу исполнения бюджета. В конце 2016 года они резко подскочили до постсоветского максимума в 21,7%, из-за того что правительство решило досрочно расплатиться с банками по кредитам ОПК на 800 млрд руб.

Почему открытость «непатриотична»

Доля закрытых расходов в российском бюджете остается «достаточно большой», считает заведующий лабораторией военной экономики Института Гайдара Василий Зацепин. «Кроме засекреченных расходов по закону о гостайне есть категория для служебного пользования (ДСП), которой активно пользуются некоторые ведомства», — отмечает экономист. Уровень прозрачности определяет политическая ситуация и нынешние условия подталкивают к закрытости, считает Зацепин.

В 2012 году на посту премьера в предвыборной статье Владимир Путин обещал новые подходы к применению гостайны. «Чрезмерная закрытость уже привела к снижению конкуренции, взвинчиванию цен на продукцию военного назначения, получению сверхприбылей, идущих не на модернизацию производств, а в карманы отдельных коммерсантов и чиновников», — отмечал Путин, призывая отказываться от практики проведения закрытых торгов, если это не противоречит национальным интересам.

Однако эта цель не была отражена в майских указах 2012 года по совершенствованию госуправления, обратил внимание Зацепин. «А в этом политическом цикле предложения о повышении открытости бюджета будут отторгаться как непатриотичные. Все боятся санкций и закрываются», — считает экономист.

Также существует риск непрозрачности обязательств государства, связанных с преференциями определенным инвесторам по договорам ГЧП или со специальными инвестиционными контрактами (СПИК), отмечает Климанов, что противоречит идее равных и открытых условий для бизнеса.

Нужно ли России заморозить бюджетные расходы

Исполнительные директора МВФ сочли «целесообразным» нынешний курс налогово-бюджетной политики в России и посчитали, что в долгосрочной перспективе российской экономике потребуется дополнительная бюджетная консолидация (замораживание расходов), «чтобы обеспечить справедливое распределение между поколениями».

Еще большая бюджетная консолидация мало актуальна для России, не согласен макроаналитик Райффайзенбанка Станислав Мурашов. «Эта теоретическая модель является мейнстримом: тратя больше, мы подвергаем риску будущие поколения. Но российская экономика очень сильно завязана на бюджет, и консолидация приведет к замедлению роста ВВП. Расходы бюджета, в том числе средств Фонда национального благосостояния, — единственное, что может разогнать российскую экономику», — считает Мурашов.

Сбалансированность бюджета при недостаточной доле инвестиций не гарантирует долгосрочную устойчивость, полагает Климанов. «Не всегда оправданно всеми силами гнаться за сбалансированностью бюджета и добиваться профицита. Лучше избегать избыточных усилий для роста доходов и неоптимальной структуры расходов», — отметил он.

«Перезапуск» российской экономики может быть реализован лишь с помощью импульса со стороны государства, которое должно пойти на более уверенные шаги в расходовании бюджетных средств, считает главный аналитик «БКС Премьер» Антон Покатович. «В условиях жесткой бюджетной политики, которой, на наш взгляд, сейчас придерживается государство, реализация структурных реформ экономики постоянно отодвигается на неопределенную перспективу», — заключил он.

Что еще рекомендовал МВФ

Для ускорения экономики России необходимы масштабные структурные реформы, полагают в МВФ. Без них рост ВВП страны, по оценкам фонда, останется вблизи 1,8% в долгосрочной перспективе. Российским властям необходимо уделять приоритетное внимание сокращению доли государства в экономике и повышению конкуренции через облегчение выхода компаний на рынок и ухода с него.

Система бюджетных доходов России, по мнению МВФ, могла бы быть улучшена за счет расширения налоговой базы и дальнейших сдвигов в налогообложении, направленных на стимулирование предложения рабочей силы, уменьшение неформальной занятости и привлечение новых инвестиций. По данным Росстата на март 2019 года, в теневом секторе работали почти 14,3 млн россиян, или 20% от всех занятых в экономике.

2015-06-26

7234

Целями настоящей статьи является изучение основных проблем в реализации принципа прозрачности (открытости) бюджетов Российской Федерации. Основные задачи публикации — провести анализ реализации правового механизма данного принципа в условиях бюджетной политики, ориентированной на результат, провести сравнение с зарубежными способами и средствами по обеспечению принципа прозрачности (открытости) бюджетов.

На сегодняшний день органы государственной власти стремятся обеспечить максимальную степень открытости всех процессов, происходящих в сфере государственного управления и, в частности, в финансовой сфере. Особенно пристальное внимание в условиях российской экономики, стремящейся преодолеть последствия мирового финансового кризиса и избавиться от массовой коррупции, уделяется процессу использования и расходования бюджетных средств. Об этом свидетельствуют многочисленные проверки, проводимые Счетной палатой Российской Федерации, постоянный мониторинг использования бюджетных средств, проводимый Министерством финансов Российской Федерации.

Одним из способов обеспечить прозрачность расходования бюджетных средств, является закрепление в статье 36 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее — БК РФ) принципа прозрачности (открытости) бюджетов, который означает:

• обязательное опубликование в средствах массовой информации утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту предоставления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений о бюджетах по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, представительных органов муниципальных образований;

• обязательную открытость для общества и средств массовой информации проектов бюджетов, внесенных в законодательные органы государственной власти и муниципальных образований, процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри представительного органа государственной власти (муниципального образования), либо между представительным органом государственной власти (муниципального образования) и исполнительным органом государственной власти (местной администрацией);

• стабильность и (или) преемственность бюджетной классификации Российской Федерации, а также обеспечение сопоставимости показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового года (очередного финансового года и планового периода);

• секретные статьи утверждаются только в составе федерального бюджета.

Данный принцип наряду с принципами достоверности бюджета, адресности и целевого характера, результативности и эффективности использования бюджетных средств позволяет обеспечить большую степень открытости в управлении государственными финансами и улучшить контроль за расходованием бюджетных средств. Принцип прозрачности (открытости) бюджетов обеспечивает дальнейшую демократизацию бюджетного процесса, позволяет обществу получать информацию о ходе составления бюджетов и ходе их исполнения, а также об отчетах по их исполнению.

На сегодняшний день изучение вопросов, насколько качественно, каким именно образом и на какие конкретные цели идет использование бюджетных средств, и в итоге — насколько прозрачны все эти процессы, является весьма актуальным и для представителей государственных структур, и для каждого гражданина Российской Федерации как налогоплательщика.

В настоящее время все большее количество граждан России стараются быть вовлеченными в бюджетный процесс. Различные общественные объединения, представители политических партий и профсоюзов стремятся участвовать в обсуждении проектов бюджетов для того, чтобы при составлении бюджета учитывались интересы всех групп населения. Также все большее количество граждан обращают внимание на отчеты об исполнении бюджета, на то, является ли информация, отраженная в отчете об исполнении бюджета, достоверной, действительно ли расходование бюджетных средств произошло на те цели, которые были указаны в федеральных целевых программах.

Эти принципы отражают достижения правовой мысли, практического опыта и

объективные закономерности развития общества. Выделяются также принципы

права, под которыми следует понимать исходные нормативно-руководящие начала (императивные требования), определяющие общую направленность правового регулирования общественных отношений. Данные принципы обязательны для соблюдения субъектами права. Именно к таким принципам относится принцип прозрачности (открытости) бюджетов.

Этот принцип, наряду с иными принципами, закрепленными в статье 28 БКРФ,

определяет общую направленность правового регулирования бюджетных отношений. Принцип прозрачности (открытости) необходимо не только формально закрепить в БК РФ, но и обеспечить действенный механизм его реализации. Таким механизмом может стать, например, система совещательных представительных органов, создаваемых на местном уровне.

Широко известным опытом вовлечения населения в бюджетный процесс стал опыт бразильского города Порту-Алегри.

В этом городе проводился эксперимент по вовлечению граждан в бюджетный процесс. Жители сформировали систему советов (от районных до совета представителей). На уровне районных советов жители формировали список требований от своего района (например, асфальтирование дороги, строительство школы). Эти требования направлялись в Народный совет, который определял приоритеты расходования бюджетных средств. Далее эти приоритеты направлялись в Совет представителей, где представители населения совместно с городской администрации уточняли выбранные приоритеты с учетом финансовых возможностей городского бюджета. Окончательное решение о расходовании бюджетных средств принималось на трехсторонней встрече должностных лиц городской администрации, Совета представителей и Палаты советников. Этот эксперимент позволил создать действительно прозрачный механизм по использованию бюджетных средств, который к тому же обеспечивал целевое расходование данных средств. Более того, благодаря такой системе повысилось доверие к городской администрации, значительно

снизился процент граждан, уклоняющихся от уплаты налогов.

Стоит отметить, что принцип прозрачности (открытости) в той редакции, в которой он повсеместно установлен сегодня, закрепляет нормы об обязательной

открытости процедур принятия и рассмотрения проектов бюджетов, о полноте предоставляемой информации об исполнении бюджетов. Однако мировой опыт

показывает, что для обеспечения действительной прозрачности формирования и

исполнения бюджетов этого недостаточно.

Так, Руководство по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере, изданное Международным валютным фондом (далее — МВФ) в 2001 г. (в ред.

2007 г.), наряду с требованиями обеспечения предоставления гарантий достоверности финансовой информации, четкого разграничения функций и обязанностей государственных органов, немаловажное значение уделяет процессу формирования бюджетов, в частности проведению государственных закупок, независимости и открытости процедур формирования доходной части бюджетов. Отмечается, что «порядок заключения контрактов на поставку товаров и оказание услуг должен быть открытым и общедоступным, чтобы создать гарантии того, что возможность коррупции сведена к минимуму, а государственные средства используются надлежащим образом». Особенное значение придается тому, что правила проведения государственных закупок должны быть не только формально закреплены, но и соблюдаться на практике.

Высокие требования предъявляются МВФ и к процессу формирования доходной части бюджетов. Особенно отмечается, что национальная служба сбора государственных доходов должна регулярно отчитываться о фактическом сборе доходов в сравнении с предусмотренным в бюджете (в форме ежегодных и ежемесячных отчетов) в целях формирования открытой системы сбора доходов. Данное требование представляется весьма актуальным для обеспечения прозрачности бюджетного процесса. Важно не только информировать население о процессе принятия проекта бюджетов, но и предоставлять информацию о процессе формирования доходных статей бюджетов различных уровней. Обществу необходимо не только предоставлять информацию о том, на какие цели будут потрачены бюджетные средства, но и в обязательном порядке информировать, каким образом были сформированы доходные статьи бюджетов (федерального, регионального, местного), действительно ли были получены те цифровые показатели национальных доходов, которые отображены в бюджетах.

На сегодняшний день информация о поступлении в бюджетную систему Российской Федерации доходов, администрируемых из Федеральной налоговой

службы России (далее — ФНС России), предоставляется в виде обзорной статистической информации,без формирования детального отчета и без предоставления каких-либо документов, подтверждающих данные цифровые показатели.

Представляется целесообразным в рамках обеспечения прозрачности бюджетного процесса нормативно закрепить обязательное опубликование и рассмотрение не только проектов бюджетов, информации по исполнению бюджетов и отчетов об их исполнении, но и обязательное формирование и опубликование отчетов по формированию и поступлению в бюджетную систему Российской Федерации и государственные внебюджетные фонды доходов, поступающих от налогов и сборов.

Особо хочется сказать, что, несмотря на все меры, предпринимаемые для обеспечения должного уровня прозрачности (открытости) бюджетов и бюджетного процесса в целом, проводимые органами государственной власти, решение данного вопроса невозможно без соблюдения государственными служащими этических норм. Представляется возможным утверждать, что именно соблюдение моральных норм и правил, этичное отношение государственных служащих к своим должностным обязанностям позволит обеспечить реализацию закрепленного на правовом уровне принципа прозрачности (открытости).

На сегодняшний день разработаны и утверждены Кодекс профессиональной этики работника органов налоговой службы, Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации. Данные документы разработаны в связи с рекомендациями МВФ по обеспечению надлежащего уровня прозрачности в налогово-бюджетной сфере. Но необходимо сказать, что данные документы должны быть представлены для широкого обсуждения со стороны общественности. «Простого наличия такого кодекса недостаточно. Кодекс этики должен подкрепляться программой активного поощрения и просвещения, чтобы расширить диалог и улучшить понимание надлежащих ценностей и этики государственного сектора». Представляется возможным создать правовые и институциональные механизмы, призванные обеспечивать этичное поведение государственных должностных лиц, проводить комплексные исследования по вопросам морали работников, объективности и условий работы государственных служащих. Такие механизмы частично уже созданы. Например, при ФНС России была создана Комиссия по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих ФНС России и урегулированию конфликта интересов. Однако необходимо формирование таких механизмов внутреннего контроля повсеместно, на всех уровнях государственной власти.

Также следует отметить, что информация о бюджетах должна отвечать таким критериям, как достоверность и понятность. К сожалению, на сегодняшний день

эта идея не в полной мере реализована в российской бюджетной практике. Информация о финансовой деятельности государства и, в частности, о бюджетах должна представляться в таком виде, чтобы каждый гражданин мог в ней разобраться и сделать собственные выводы. Однако на практике бюджетные данные или бюджет обычно публикуются в средствах массовой информации или помещаются на интернет-сайтах в таком формате, который доступен для понимания, как правило, только специалистам в бюджетной сфере.

Представляется необходимым формировать и публиковать регулярные отчеты не только для специалистов, но и для населения в целом. Эти отчеты должны быть ориентированы на широкий круг граждан; в них должны быть не только представлены цифровые показатели, но и произведен анализ процессов формирования и исполнения бюджетов, наглядно представлены показатели доходов, расходов (по утвержденному плану), показатели доходов, расходов по перспективному плану (на два года), итоговые достигнутые результаты. Пока такая система частично разработана только на уровне научных заведений и не для всех регионов России (например, Центром бюджетного мониторинга Петрозаводского государственного университета).

Весьма актуальным на сегодняшний день представляется создание аналогичной системы на уровне органов федеральной исполнительной власти (например на базе интернет-ресурсов Министерства финансов Российской Федерации), с охватом всех регионов, уровней бюджетов, планируемых, прогнозируемых показателей, итоговых результатов исполнения бюджетов.

В настоящей статье были рассмотрены некоторые проблемы реализации принципа прозрачности (открытости) бюджетов:

• необходимость дальнейшего усовершенствования принципа прозрачности (открытости) путем внесения в него нормативных изменений по вопросам обязательного опубликования отчетов по формированию доходов, администрируемых ФНС России;

• вопросы реализации принципа прозрачности (открытости) на уровне создания единой информационной системы, позволяющей контролировать процесс формирования и исполнения бюджетов всех уровней;

• вопросы повсеместного создания и широкого внедрения на всех уровнях власти комиссий, рассматривающих поведение государственных служащих.

Стоит отметить, что, несмотря на некоторые проблемы в реализации принципа прозрачности (открытости) в Российской Федерации, в законодательстве достигнуты значительные улучшения по вопросам обеспечения надлежащего уровня прозрачности (открытости) бюджетного процесса. В БК РФ закреплены такие принципы, как полнота отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов, результативность и эффективность использования бюджетных средств, достоверность бюджета, подведомственность расходов бюджетов, единство кассы. Разрабатываются и постепенно вводятся в действие профессиональные кодексы поведения госслужащих различных министерств, проводится регулярный аудит по вопросам соблюдения бюджетного законодательства, регулярно формируются отчеты об исполнении федерального бюджета (оперативный отчет, ежемесячный отчет, ежеквартальный, годовой), проводится мониторинг качества финансового менеджмента, разработаны принципы по эффективному и ответственному управлению общественными финансами.

Все вышеперечисленные меры способствуют формированию и обеспечению надлежащего уровня прозрачности в бюджетно-налоговой сфере и призваны обеспечивать открытость, достоверность и доступность бюджетных процессов.

Экономические науки/2. Финансы и банковское дело

К.э.н. Чеснокова Н.В.

ФГБОУ ВПО «Марийский государственный университет», Россия

Обеспечение прозрачности бюджетно-налоговой политики

Основные элементы государственной политики – политики в бюджетной и налоговой сферах в настоящее время еще не полностью настроены на стимулирование инновационного развития страны. Модернизация экономики и формирование новых моделей экономического роста обусловлены высокой степенью зависимости от бюджетных расходов, внешнеэкономической конъюнктуры, административных и налоговых реформ.

- по поддержке инновационного предпринимательства;

- по поддержке развития инновационной инфраструктуры, включая малое инновационное предпринимательство;

- по поддержке деятельности венчурных фондов, и др.

1. Четкость функций и обязанностей. В Разделе рассмотрены принципы и практика обеспечения прозрачности в бюджетно-налоговой сфере, которые касаются сферы охвата органов государственного управления и основ управления государственными финансами. Они имеют решающее значение и являются основой для установления подотчетности государственных органов за разработку и проведение бюджетно-налоговой политики. Идентификация всех структур, предоставляющих общественные блага или услуги, позволяет общественности понять истинную сферу охвата органов государственного управления. Правовая и административная система, четко закрепляющая за органами государственного управления функции и обязанности по сбору и использованию государственных ресурсов, способствует подотчетности и надлежащему управлению.

Читайте также: