Разграничение налоговых полномочий это

Опубликовано: 06.05.2024

Первым принципом разграничения полномочий является иерархия уровней власти. Любое федеративное государство в той или иной степени предполагает верховенство федерального законодательства. Таким путем заранее устанавливается иерархия уровней власти, при которой федеральный уровень оказывается выше, чем региональный. Это позволяет обеспечивать превосходство центростремительных сил над центробежными, что является главным условием сохранения единства и территориальной целостности государства [Gottmann, 1973]. В более жестком варианте уже на уровне конституции предполагается, что региональные законы, не соответствующие федеральным, автоматически не действуют. В Германии, Швейцарии и др. федеральное право имеет преимущество перед правом земель. Формулировка, в соответствии с которой региональный закон, не соответствующий федеральному, является недействительным, используется в конституциях Австралии, Канады, Малайзии и др.
Таким образом, компетенция субъектов федерации не может быть неограниченной, поскольку это противоречит принципам государственного единства. Характерно, что в федеративных государствах редко используется понятие "суверенитет" в отношении регионов, чтобы не создавать в официальном порядке спорную ситуацию "делимого" суверенитета и не провоцировать попытки поставить региональное законодательство выше общенационального.
Редкие федерации, где официально говорится о суверенитете субъектов, используют формулировки ограниченного суверенитета, что соответствует концепции "делимого" суверенитета в сочетании с концепцией верховенства общенационального законодательства и, соответственно, "иерархии суверенитетов". Так, Мексика определяется как республика свободных и суверенных штатов по вопросам внутреннего управления. Принцип ограниченного регионального суверенитета используется и в Швейцарии, где он сочетается с принципами кооперации, взаимной поддержки конфедерации и кантонов (как гласит швейцарская конституция, "кантоны суверенны в той мере, в какой их суверенитет не ограничен федеральной конституцией").
Наиболее распространенным принципом разграничения полномочий следует считать либеральный принцип, характерный для наиболее старых, "классических" федераций с развитыми демократическими институтами. Их примеру следуют и федерации с небольшой историей, хотя далеко не всегда.
Либеральный принцип соответствует "классическому", "идеальному" способу формирования федеративного государства, в соответствии с которым объединяющиеся в федерацию политико-территориальные сообщества отдают часть своих "изначальных" полномочий вновь создаваемому центру. Соответственно конституция такого государства содержит перечисление полномочий центра, предполагая, что все остальные полномочия изначально находятся (т.е. остаются) у регионов. На самом деле немногие федерации создавались через объединение государств, но многие из них считают концептуально верным имитировать этот принцип, пользуясь либеральной концепцией разграничения полномочий.
Либеральный принцип является характерным для американских федераций, которые относятся к числу первых федераций в истории. Вслед за США (см., например: [Саликов, 1996]) аналогичной моделью пользуются такие страны, как Мексика, Бразилия и Аргентина. В то же время и европейские федерации, возникшие в XX в., такие, как Германия и Австрия, следуют либеральному принципу разграничения компетенции. Эту же модель воспроизвели некоторые новые федерации, например Нигерия, Пакистан, Микронезия.
Разграничение полномочий является сложным процессом, и очень трудно провести четкую границу между компетенцией центра и субъектов федерации. Эти полномочия не могут не пересекаться. Поэтому многие государства вводят промежуточный уровень компетенции. Используется модель совместной компетенции, в рамках которой решения могут принимать и центры, и регионы17. Эта модель может сочетаться с либеральным принципом: подразумевается, что в исключительном ведении регионов находятся вопросы, не входящие ни в федеральную, ни в совместную компетенцию.
Наиболее типичным примером государства, которое использует институт совместной компетенции в сочетании с либеральным принципом, является Германия. То же самое характерно и для ряда относительно новых федераций, таких, как Нигерия и Пакистан. Наличие совместной компетенции не было предусмотрено в первых федерациях, которые возникали на американском континенте. В то же время, следуя веяниям нового времени, Бразилия, приняв новую конституцию в 1988 г., ввела институт совместной компетенции.
С некоторыми оговорками совместная компетенция существует и в Швейцарии. Разница заключается в том, что в швейцарской конституции описываются механизмы принятия решений по множеству сфер, и в некоторых случаях этот механизм предполагает совместное законотворчество. Вообще, для Швейцарии характерно наличие нескольких уровней участия центра и регионов в нормотворчестве:
• некоторые сферы компетенции прямо названы федеральными или кантональными;
• есть более мягкие определения: конфедерация имеет право осуществлять законотворчество в той или иной сфере, но она не считается исключительно федеральной;
• в еще более мягком варианте центр устанавливает общие рамки, в то время как основное нормотворчество происходит на местном уровне.
Введение института совместной компетенции следует признать формой современного развития законотворческого процесса в федеративном государстве. Хотя как "старые" федерации, так и некоторые "новые" по разным причинам могут отказываться от использования этого принципа. В первых он еще не был предусмотрен, вторые предпочитают избегать конфликтов между центром и регионами, неизбежных при решении конкретных вопросов в рамках конкурирующей компетенции.
Либеральный принцип может дополняться не совместной компетенцией, а введением запретов для регионального нормотворчества. Как раз такая форма характерна для первых американских федераций, сохранивших до сего времени относительно старые конституции (США, Мексика, Аргентина). В этих федерациях перечень полномочий центра дополняется запретами для регионов, а уже в остальном регионы обладают полной свободой. Обычно речь идет о лишении субъектов федерации признаков независимых государств (такие полномочия, как чеканка монеты, создание таможен и пр.).
Как ясно из швейцарского опыта, отказ от четкого деления полномочий на федеральные и региональные может иметь разные формы. Одна из них, как в Германии, — это выделение переходной зоны в виде совместной компетенции, где нормотворчеством занимаются и центр, и регионы. Другая, как в Швейцарии, — это выделение переходных "правовых зон", когда центр и регионы имеют свои права и функции при решении определенных вопросов (которые если не де-юре, то де-факто становятся совместными). Интересен в этой связи и пример Австрии. В австрийской конституции наряду с сугубо федеральной компетенцией определяются сферы, в которых центр берет на себя законотворчество (или определение общих рамок), а регионы отвечают за исполнение этих законов.
Либеральный принцип в целом характерен для менее централизованных федераций и, как правило, государств с развитыми демократическими традициями. Однако признавать эту закономерность нужно с серьезной оговоркой. Дело в том, что полномочия центра могут быть определены в весьма широком объеме, особенно если они дополнены длинным перечнем совместных полномочий18. В результате может оказаться, что на исключительную компетенцию субъектов остается не так много полномочий. Поэтому вряд ли следует считать, что, используя либеральный принцип разграничения компетенции, Пакистан, например, является сильно децентрализованным государством. Для Пакистана как раз характерны большая сфера полномочий центра и широкое поле совместной компетенции, что оставляет субъектам федерации узкое поле для маневра в рамках их исключительной компетенции.
Некоторые федеративные государства предпочитают более жестко определять рамки всех существующих сфер компетенции и пользуются установочным принципом разграничения компетенции, когда общенациональное законодательство регламентирует все сферы, включая региональную.
Закономерно, что установочный принцип чаще используется в странах с менее развитыми демократическими традициями и более низкой политической стабильностью. В таких случаях правильнее четко определить, какие сферы деятельности к чьей компетенции относятся и, главное, обрисовать границы региональной компетенции, за которые территории не должны выходить. Типичным примером такой федерации является Индия, конституция которой содержит длинное перечисление всех трех уровней компетенции — федеральной, совместной и региональной (в то же время соседний Пакистан использует либеральный принцип, дополненный совместной компетенцией). Аналогичная модель используется в Малайзии. Региональная компетенция определена в ЮАР, которая официально не является федерацией, но имеет многие признаки таковой. Новая конституция Венесуэлы также ориентирована на установочный принцип.
Установочный принцип используется не только в развивающихся странах. Он свидетельствует не столько о политической нестабильности и желании ее минимизировать, сколько о стремлении максимально упорядочить отношения "центр — регионы". Например, Канада тоже устанавливает компетенцию для своих регионов. В канадском законодательстве предусмотрена и совместная компетенция для определенных сфер — сельского хозяйства и вопросов иммиграции.
У установочного принципа есть свой существенный изъян, поскольку все растущее многообразие полномочий трудно учесть и распределить между уровнями власти. Из этой ситуации есть несколько выходов. Наиболее сложный — постоянное внесение поправок в конституцию. Однако чаще государство сразу решает, к какой компетенции отнести вопросы, не вошедшие в конституционные списки.
Установочный принцип в одних случаях дополняется "контрлиберальной" формулой, когда все полномочия, не перечисленные в конституции, считаются полномочиями центра, а отнюдь не регионов. Такая формула используется как в Индии, так и в Канаде. В Индии предпочтение отдается четкому перечислению полномочий с отнесением всего остального в центр. В то же время в Канаде имеет место смешение "контрлиберальных" и либеральных норм, что, видимо, не составляет проблемы в государстве с развитой демократической культурой. Например, среди региональных полномочий обозначены "в целом все вопросы локальной или частной природы в провинции", что может иметь расширительное толкование с позиции регионов.
Венесуэла, напротив, сочетает установочный принцип разграничения полномочий с элементами либерального". По конституции Венесуэлы, полномочия, не отнесенные конституцией ни к федеральным, ни к региональным, являются региональными (если они не относятся к компетенции местного самоуправления).
Установочный принцип дает больше ясности, чем либеральный. Главный вопрос связан здесь с четким определением региональной компетенции, что позволяет установить правила игры для регионов, не позволяя им претендовать на большее.
Особой разновидностью разграничения полномочий можно считать ситуацию, когда государство определяет компетенцию регионов, оставляя все прочее себе. Этот принцип можно назвать контрлиберальным. Такая ситуация характерна для государств, которые начинают идти по пути более радикальной децентрализации, но не являются при этом федерациями. Центр в таких государствах делится полномочиями с регионами, передает определенный список полномочий на места в процессе деволюции. В качестве примера можно привести Испанию20.
Таким образом, единой модели разграничения полномочий между уровнями власти не существует. Можно определить основные закономерности. Классической формулой разграничения полномочий следует считать либеральный принцип, который регламентирует только общефедеральную компетенцию, предполагая большее число степеней свободы для регионов. Государства с меньшей политической стабильностью предпочитают более жесткую регламентацию и установочный принцип с перечислением региональных полномочий. Причем в наиболее жестком варианте все нерегламентированные полномочия считаются полномочиями центра, а не регионов. В то же время сам принцип разграничения полномочий еще не свидетельствует об уровне децентрализации государства, поскольку важно понять, какие конкретно полномочия отнесены к какому уровню власти.
Наличие переходной зоны в виде совместной компетенции (или иных форм параллельного нормотворчества в определенных сферах) позволяет проводить "тонкую настройку" текущего баланса в отношениях между центром и регионами в связи с принятием конкретных решений как в центре, так и на местах.
Еще одной переходной зоной между полномочиями центра и регионов следует считать превентивное законодательство. Оно возникает как прецедент в том случае, если федеральное законодательство не регулирует какой-либо вопрос и нет прямого запрета на его регулирование на региональном уровне. Однако в дальнейшем, если центр берет на себя правовое регулирование данного вопроса, региональные законы в случае их противоречия новым федеральным законам теряют силу. Интересным примером здесь является Канада, где конституция позволяет превентивное нормотворчество регионов в ряде сфер и, в частности, в такой важной сфере, как природные ресурсы. Но канадское законодательство четко поясняет, что в случае появления федерального закона обеспечивается его верховенство над ранее принятыми региональными законами

Информационно-аналитические бюллетени (ИАБ)
Аналитические материалы (АВ, АЗ, АО, МИ)
- Государственное строительство и конституционные права граждан
- Экономическая политика
- Социальная политика
- Бюджетное, налоговое и финансовое законодательство
- Оборона и безопасность
- Внешняя политика
- Совершенствование законодательного процесса
- Региональная политика
Научно-исследовательские работы для Государственной Думы
Материалы к мероприятиям

АВ 2001г. Выпуск 36 Развитие бюджетного федерализма в Российской Федерации до 2005 г.

Титульный лист
Содержание

Разграничение расходных полномочий

В настоящее время бюджетное законодательство Российской Федерации не содержит базового элемента системы межбюджетных отношений - четкого разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней по осуществлению бюджетных расходов (расходных полномочий). Широкая сфера расходов отнесена к сфере совместного финансирования, в результате чего размывается ответственность за предоставление значительной части общественных услуг. При этом сохраняется регламентация бюджетных расходов, финансируемых из региональных и местных бюджетов, нормативными актами федерального уровня, действует множество централизованно станавливаемых натуральных и финансовых норм. Требования Бюджетного кодекса по возмещению дополнительных расходов территориальных бюджетов не выполняются.
В результате органы власти субъектов и особенно местного самоуправления не имеют возможности обеспечить сбалансированность своих бюджетов и вынуждены проводить политику выборочного и/или частичного исполнения возложенных на них обязательств, накапливая (в том числе - за счет заимствований) безнадежную задолженность.
Предоставление органам власти субъектов и местного самоуправления реальных расходных полномочий, сбалансированных с финансовыми ресурсами, - ключевая задача реформы межбюджетных отношений. Ддя ее решения необходимо:
четко разграничить, на основе количественного анализа и единых принципов, расходные полномочия между органами власти разных уровней (федеральным, региональным и местным), сократив в максимально возможной степени сферу совместных (пересекающихся) полномочий;
обеспечить самостоятельность органов власти субъектов и местного самоуправления в управлении расходами соответствующих бюджетов;
сократить, а в перспективе - ликвидировать "нефинансируемые федеральные мандаты", предусмотрев полное финансовое обеспечение установленных законодательством бюджетных обязательств;
законодательно определить порядок изменения разграничения расходных полномочий при соответствующем перераспределении бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы и/или предоставлении источников финансирования передаваемых расходных обязательств.
В этих целях необходимо ввести в Бюджетный кодекс понятие "расходные полномочия" - права и обязанности соответствующих органов власти в пределах своей компетенции:
а) осуществлять нормативное правовое регулирование бюджетных расходов (в том числе - определять требования к объему, качеству и доступности общественных услуг, натуральные и финансовые нормативы, уровень и структуру расходов);
б) обеспечивать их финансовыми средствами;
в) проводить финансирование (организацию, производство) общественных услуг.
Необходимо стремиться к закреплению всех 3-х видов расходных полномочий (нормативно-правовое регулирование, обеспечение средствами, финансирование) по данной общественной услуге (функции) за одним уровнем бюджетной системы (исходя, прежде всего, из конституционного разграничения предметов ведения), что предотвращает возникновение "нефинансируемых мандатов".
В случае невозможности реализации данного принципа следует руководствоваться следующими подходами:
обязательства по финансированию расходов (предоставлению общественных услуг), нормативно-правовое регулирование которых в основном осуществляется властями более высокого уровня, могут быть закреплены за нижестоящими уровнями власти (бюджетами) только в пределах предоставленной на эти цели финансовой помощи (субвенции);
расходы на общественные услуги, предоставляемые на всей территории страны в соответствии с минимальными государственными социальными стандартами, могут софинансироваться на долевой основе из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации;
необходимо соблюдение законодательного запрета на принятие нормативных правовых актов, возлагающих на бюджеты более низких уровней дополнительные расходы без предоставления источников финансирования.
Предполагается, что до 2005 г. наиболее существенными изменениями в распределении расходных полномочий между уровнями бюджетной системы могут быть:
а) обеспечение финансовыми средствами социальных выплат и льгот отдельным категориям граждан, установленных федеральными законами, в основном за счет средств федерального бюджета при их возможном финансировании (возмещении) из бюджетов субъектов Российской Федерации за счет выделяемых на эти цели из федерального бюджета субвенций и субсидий;
б) передача расходных полномочий по начальному профессиональному, а также части среднего профессионального и высшего образования (за исключением учебных заведений федерального или межрегионального значения) органам власти субъектов Российской Федерации;
в) завершение перевода финансовых обязательств по профессиональным (ведомственным) льготам учреждениям и организациям, находящимся в ведении федеральных органов власти, в федеральный бюджет;
г) существенное сокращение расходов региональных и особенно местных бюджетов на субсидирование жилищно-коммунального хозяйства (далее именуется ЖКХ). При этом общий объем .средств на ЖКХ может возрасти за счет платежей населения, в том числе - с возможным предоставлением из федерального бюджета целевой финансовой помощи регионам на выплату адресных жилищных пособий малообеспеченным слоям населения;
д) включение в сферу расходных полномочий муниципальных образований базовых общественных услуг (школьное образование, здравоохранение, культура и др.).

3.2 Состав, структура, функции, права и обязанности налоговых органов

Важная роль в обеспечении эффективного функционирования налоговой системы РФ отводится налоговым органам, к которым в соответствии с действующим законодательством относится Министерство финансов РФ и Федеральная налоговая служба, включая ее структурные подразделения по всей территории государства.

Система налоговых органов в РФ построена в соответствии с административным и национально-территориальным делением, принятым в РФ, и состоит из трех звеньев. Каждый уровень системы и ее составляющие имеют свои функции и специфику.

Структура налоговых органов представлена на схеме

Министерство финансов РФ (Минфин России)

Федеральная налоговая служба (ФНС России)

Управления ФНС России по субъектам РФ

Организации в ведении ФНС России

Межрегиональные и территориальные инспекции ФНС России

Центральным органом управления налогообложением в РФ является ФНС России.

Основные функции , возложенные на ФНС России по контролю и надзору:

за соблюдением законодательства РФ о налогах и сборах;
за правильностью исчисления, полнотой, своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов и иных обязательных платежей;
за производством и оборотом этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции;
за соблюдением валютного законодательства в пределах компетенции налоговых органов;
за информированием налогоплательщиков по вопросам налогового законодательства и разъяснением системы налогообложения.

ФНС России также является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим:

государственную регистрацию юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей;
представление в делах о банкротстве и процедурах банкротства требований об уплате обязательных платежей и требований РФ по денежным обязательствам.

ФНС России находится в ведении Минфина России.

ФНС России руководствуется в своей деятельности Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, международными договорами РФ, нормативными правовыми актами Минфина России, а также Положением о ФНС России.

ФНС России ведет деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и государственными внебюджетными фондами, общественными объединениями и иными организациями.

ФНС России возглавляет руководитель, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством РФ по представлению министра финансов.

Структура налоговых органов утверждается приказом ФНС России. Каждый налоговый орган является самостоятельным юридическим лицом, но в то же время находится в вертикальной подчиненности и входит в единую централизованную систему.

Особенностью реформирования структуры налоговых органов является создание межрегиональных и межрайонных инспекций. В отличие от традиционных инспекций, осуществляющих контроль в зависимости от территориальной принадлежности налогоплательщика, межрегиональные и межрайонные инспекции строят свою работу исходя из категории налогоплательщика и его отраслевой принадлежности.

Межрегиональные инспекции по федеральным округам занимают промежуточное положение между федеральной налоговой службой и территориальными управлениями ФНС России.

Межрегиональные инспекции ФНС России по федеральным округам созданы:

для осуществления взаимодействия с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах по вопросам, отнесенным к их компетенции;
для контроля за соблюдением законодательства РФ о налогах и сборах на территории соответствующего федерального округа;
для проведения налоговых проверок.

На межрегиональном уровне также существует семь межрегиональных инспекций по крупнейшим налогоплательщикам в следующих сферах:

разведка, добыча, переработка, транспортировка и реализаций нефти и нефтепродуктов;
разведка, добыча, переработка, транспортировка и реализация природного газа;
производство и оборот этилового спирта из всех видов сырья алкогольной, спиртосодержащей и табачной продукции;
электроэнергетика, в том числе производство, передача, распределение и реализация электрической и тепловой энергии;
производство и реализация продукции металлургической промышленности;
оказание транспортных услуг;
оказание услуг связи.

Налоговые службы на уровне субъектов РФ (республик, краев) выполняют следующие задачи:

осуществляют контроль за соблюдением налогового законодательства на территории соответствующего субъекта РФ;
обеспечивают поступление налогов, сборов и других обязательных платежей в бюджет.

Руководителя Управления ФНС России по субъекту РФ назначает руководитель ФНС России по согласованию с полномочным представителем Президента РФ по соответствующему субъекту Федерации.

Можно выделить два вида инспекций Федеральной налоговой службы межрайонного уровня:

инспекции ФНС России, контролирующие территорию не одного, а нескольких административных районов;
инспекции ФНС России, осуществляющие налоговый контроль за крупнейшими налогоплательщиками, которые подлежат налоговому администрированию на региональном уровне.

Права налоговых органов в соответствии со ст. 31 НК РФ:

требовать от налогоплательщика документы по формам, установленным государственными органами и органами местного самоуправления, служащие основаниями для исчисления и уплаты налогов, а также пояснения и документы, подтверждающие правильность исчисления и своевременность уплаты налогов (данное право реализуется при проведении налогового контроля; порядок истребования документов рассмотрен при описании форм и методов налогового контроля);
проводить налоговые проверки в порядке, установленном НК РФ (проверки могут быть камеральными и выездными);
приостанавливать операции по счетам налогоплательщиков в банках и налагать арест на имущество налогоплательщиков в порядке, предусмотренном НК РФ (операции по счетам приостанавливаются чаще всего в случае непредставления налоговых деклараций в срок, установленный законом, или в качестве одной из мер, обеспечивающих поступление налогов в бюджеты всех уровней; в случае непредставления декларации в установленный срок операции по счету приостанавливаются до момента ее представления; арест на имущество налагается в случаях, предусмотренных налоговым законодательством);
производить выемку документов при проведении налоговых проверок у налогоплательщика, свидетельствующих о совершении налоговых правонарушений (выемка документов проводится, когда имеется достаточно оснований полагать, что документы будут сокрыты, изменены или уничтожены);
осматривать (обследовать) любые используемые налогоплательщиком для извлечения дохода либо связанные с содержанием объектов налогообложения независимо от места их нахождения производственные, складские, торговые и иные помещения и территории, проводить инвентаризацию принадлежащего налогоплательщику имущества (осмотр помещения производится в рамках выездной налоговой проверки);
определять суммы налогов, подлежащие внесению налогоплательщиками в бюджет (внебюджетные фонды), расчетным путем на основе имеющейся информации о налогоплательщике, а также данных об иных аналогичных налогоплательщиках (суммы налогов определяются расчетным путем в случаях отказа налогоплательщика допустить должностных лиц налогового органа к осмотру (обследованию) производственных, складских, торговых и иных помещений и территорий, используемых налогоплательщиком для извлечения дохода либо связанных с содержанием объектов налогообложения, непредставления в течение более двух месяцев налоговому органу необходимых для расчета налогов документов, отсутствия учета доходов и расходов, учета объектов налогообложения или ведения учета с нарушением установленного порядка, приведшего к невозможности исчислить налоги);
взыскивать в бесспорном порядке с юридических лиц недоимки по налогам и сборам, а также взыскивать пени в порядке, установленном НК РФ (штрафные санкции взыскиваются только в судебном порядке; с индивидуальных предпринимателей и физических лиц все виды недоимок взыскиваются только в судебном порядке; с юридических лиц — в бесспорном или судебном порядке);
требовать от банков документы, подтверждающие исполнение платежных поручений налогоплательщиков (это требование реализуется в порядке контроля налогоплательщиков, осуществляющих уплату налогов, а также банков, которые, выступая в роли налоговых агентов, перечисляют денежные средства в соответствующий бюджет);
привлекать для проведения налогового контроля специалистов, экспертов и переводчиков (порядок привлечения для контроля рассмотрен при описании форм и методов налогового контроля);
вызывать в качестве свидетелей лиц, которым могут быть известны какие-либо обстоятельства, имеющие значение для проведения налогового контроля (свидетель имеет право отказаться от дачи показаний в случаях, предусмотренных законодательством; при этом обязательно составляется протокол опроса свидетеля);
заявлять ходатайства об аннулировании или приостановлении действия выданных юридическим и физическим лицам лицензий на право осуществления определенных видов деятельности (данное право реализуется в случае грубых нарушений налогового законодательства, которые можно квалифицировать как преступления, а также неуплаты (неполной) уплаты налогов);
предъявлять в суды общей юрисдикции или арбитражные суды иски по вопросам, связанным с налогообложением (для налогоплательщиков — физических лиц — суд общей юрисдикции, для юридических лиц — арбитражный суд).

Обязанности налоговых органов в соответствии со ст. 32 НКРФ:

соблюдать законодательство о налогах и сборах — главная обязанность налоговых органов и их должностных лиц (законодательством предусмотрено, что при нарушении закона налоговыми органами налогоплательщик имеет право взыскать убытки, причиненные их неправомерными действиями);
осуществлять контроль соблюдения законодательства о налогах и сборах, а также принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов (порядок осуществления налогового контроля строго регламентирован НК РФ и иными законодательными и нормативными актами);
вести в установленном порядке учет налогоплательщиков, включающий в себя своевременную постановку на налоговый учет, присвоение ИНН, КПП, своевременное снятие с учета налогоплательщика и т.д.;
проводить разъяснительную работу по применению налогового законодательства и других законодательных и нормативных правовых актов, бесплатно информировать налогоплательщиков о действующих налогах и сборах, представлять формы установленной отчетности и разъяснять порядок их заполнения, давать разъяснения о порядке исчисления и уплаты налогов и сборов (следует иметь в виду, что налоговый орган обязан ответить на запрос налогоплательщика в течение 30 дней);
осуществлять возврат или зачет излишне уплаченных или излишне взысканных сумм налогов, пеней и штрафов (налоговые органы обязаны принять решение об их зачете или возврате в течение 30 дней);
соблюдать налоговую тайну (понятие «налоговая тайна» возникает с момента постановки налогоплательщика на налоговый учет и заключается в том, что налоговый орган обязан хранить и не разглашать информацию о налогоплательщике — его учредителях, месте жительства, местонахождении, его оборотов по реализации и т.д.).

Таможенные органы . Основной обязанностью таможенных органов является контроль уплаты налогов при перемещении товаров через таможенную границу РФ. Кроме того, они выполняют ряд функций налоговых органов.

Таможенные органы взимают налоги в соответствии с таможенным законодательством и другими федеральными законами, а также с учетом положений НК РФ. При этом Таможенный и Налоговый кодексы Российской Федерации существенно различаются, в том числе в отношении сфер взимания налогов (таможенная пошлина, налог на добавленную стоимость, акцизы), полномочий, процедур делопроизводства, принятия решений и т.д.

Однако должностные лица таможенных органов исполняют все обязанности должностных лиц налоговых органов, а также другие обязанности, предусмотренные таможенным законодательством.

Разграничение между органами государственной и местного самоуправления требует создания эффективной системы финансовых взаимоотношений, которые позволили бы обеспечить каждый уровень публичной власти объемами доходов для качественного предоставления государственных услуг

Проблемы финансового обеспечения расходных полномочий по предоставлению государственных услуг на каждом уровне публичной власти становится все более актуальной в связи расширением сферы управленческих функций субъектов Российской Федерации и муниципальных образований путем наделения их дополнительными полномочиями. О необходимости обеспечения эффективной децентрализации полномочий между уровнями публичной власти в пользу субъектов Российской Федерации и местного самоуправления было озвучено и в Бюджетном послании Президента РФ о бюджетной политике на 2012–2014 годы [3].

В условиях реформирования системы местного самоуправления и соответственно расширением полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, так и переданных на муниципальный уровень государственных полномочий нам представляется своевременным решение проблемы теоретических и практических основ организации финансового обеспечения и оптимизации полномочий и предметов ведения в рамках организации эффективной системы разграничения расходных полномочий и финансовых взаимоотношений между публично-правовыми образованиями.

Недостаточное финансовое обеспеченность полномочий и предметов введения ограничивает возможности территориальных органов власти в эффективной реализации управленческих функций, что отрицательно влияет на социально – экономическое развитие территорий, так и удовлетворение общественных потребностей на соответствующем уровне. Так как объёмы передаваемых публично – властных полномочий и их финансовое обеспечение не сбалансированы.

Согласно данным о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации по состоянию на 1 января 2014 года всего за период с 2003 по первое полугодие 2014 года включительно количество обязательных полномочий субъектов РФ по предметам совместного ведения, которые должны осуществляться за счёт собственных средств бюджетов субъектов, установленных Федеральным законом № 184-ФЗ, увеличилось более чем в два раза – с 41 до 86 [7].

При этом средства на реализацию указанных полномочий предусмотрены за счет снижения норматива отчислений от налога на доходы физических лиц, которые должны были зачисляться в бюджеты муниципальных образований и соответственно, нормативы отчислений от этого налога, зачисляемые в доходы региональных бюджетов, были увеличены на 10 %.

Следует отметить, что в регионах устанавливаются различные подходы к решению вопросов передачи государственных полномочий на муниципальный уровень. Так за 2013 году сорок субъектов Российской Федерации увеличили количество переданных на муниципальный уровень государственных полномочий. Однако по Республике Дагестан в 2013 году произошло снижение количества переданных на муниципальный уровень государственных полномочий с 16 до 11 по сравнению с 2012 годом. При этом собственные доходы местных бюджетов, по Республике Дагестан которые являются средствами муниципальных образований для решения вопросов местного значения, увеличились в 2013 году по сравнению с 2012 годом на 22,4 % (соответственно 24879,0; 20320,2 млн. руб.) [7].

За время, прошедшее после принятия Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, было принято около 90 федеральных законов вносящих существенные изменения в Федеральный закон. В целях дальнейшего совершенствования федерального законодательства в части разграничения полномочий между органами федеральной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления был принят Федеральный закон от 18 октября 2007г. N 230 – ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» (с изменениями и дополнениями) в котором предусматривается осуществление органами местного самоуправления ряда новых полномочий, в частности, содействие в развитии сельскохозяйственного производства, расширении рынка сельхозпродукции, сырья и продовольствия; организация библиотечного обслуживания населения и комплектование библиотечных фондов; сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия и другие.

Согласно данным отчетности, представленной субъектами Российской Федерации, общий объем расходов местных бюджетов в 2014 году составил 3 563,4 млрд. рублей, что на 3,9 % больше, чем в 2013 году.

В тоже время расходы на решение вопросов местного значения снизились по сравнению с тем же периодом на 5 % или 125,3 млрд. рублей и составили 2 359,8 млрд. рублей. В целом по Российской Федерации указанные расходы составляют 66 % в общей сумме расходов местных бюджетов. Расходы на осуществление государственных полномочий в 2014 году составили 18 % от всех расходов. На 5 % относительно 2014 года увеличились расходы местных бюджетов на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения. В целом по федеральным округам данная структура расходов сохраняется, за исключением бюджетов субъектов Северо-Кавказского федерального округа, где доля расходов на решение вопросов местного значения составляет 46 %, на осуществление государственных полномочий – также 46 %[8].

По вышеназванным данным доля собственных доходов местных бюджетов (определенных в соответствии со ст. 47 Бюджетного кодекса РФ) возросла лишь в 40 % муниципальных образований. В среднем по всем типам муниципальных образований 93 % налоговых доходов составляют налоги, закрепленные за ними Бюджетным кодексом, и только 7 % – за счет отчислений от налогов, закрепленных за субъектами Федерации (налоги на прибыль, на имущество организаций, акцизы) [2].

Следовательно, в связи с возрастающим объемом расходных обязательств муниципальных образований необходимо обеспечить сбалансированность местных бюджетов за счет:

– роста налогооблагаемой базы;

– определение эффективности предоставляемых налоговых льгот;

– увеличения числа местных налогов;

– повышения нормативов отчислений в местные бюджеты от федеральных налогов и сборов, а также налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, установленными федеральным законодательством.

Поэтому, на наш взгляд, дальнейшие изменения в налоговом и бюджетном законодательстве должны быть направлены на обеспечение приоритетности формирования доходов региональных и местных бюджетов за счет тех доходных источников, в отношении которых региональные органы власти и органы местного самоуправления имеют необходимые и достаточные полномочия.

При всей сложности ситуации в системе финансов муниципальных образований, особенно в условиях нынешнего кризиса, следует признать, что в решении проблемы наполнения доходной части местных бюджетов есть существенные нереализованные резервы.

Так, немалые перспективы финансово-экономического укрепления местного самоуправления связаны с введением налога на недвижимость, который должен заменить местные налоги на имущество физических лиц и земельный налог. По нашему мнению, было бы целесообразно внести изменения в ст. 4 Федерального закона от 21.07.1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав собственности на недвижимое имущество и сделок с ним», предусматривающие обязательный порядок регистрации права собственности физических лиц на принадлежащее им имущество, а также внести изменения в налоговое и административное законодательство, устанавливающие механизм привлечения физических лиц к ответственности за уклонение от регистрации имущественных прав на объекты недвижимости.

Муниципальные образования имеют потенциально возможные резервы увеличения поступления доходов от использования муниципального имущества. Доходы от использования муниципального имущества являются одним из крупнейших неналоговых доходов местных бюджетов. Одним из факторов, влияющим на поступление доходов от использования муниципального имущества, является сдачи в аренду имущества, переданного органами местного самоуправления в безвозмездное срочное пользование.

Другая важная проблема в недополучении доходов местными бюджетами это использования земельных участков юридическими и физическими лицами-субъектами предпринимательской деятельности без правовых документов (договоров аренды), слабое администрирование налоговых поступлений и соответственно рост недоимки, отсутствие полной базы налогоплательщиков, непринятие мер по регистрации гражданами имущества в собственность. Земельные участки, право собственности, на которые не подтверждено документально, пока не включаются в налогооблагаемую базу.

Земельный налог является практически единственным значимым местным налогом, а в законодательных актах Российской Федерации предусмотрено значительное число льгот, снижающих поступления в местные бюджеты от этого налога. С другой стороны по ряду экспертных оценок, почти 80 % земли в России выведено из налогооблагаемой базы земельного налога, поскольку относится к федеральной собственности (земли запаса, лесной фонд и др.), что лишает муниципалитеты стабильного источника доходов от земельного налога, выпадающие доходы не компенсируются.

На федеральном уровне предлагается разработать методические рекомендации по определению размеров расходных обязательств муниципальных образований, связанных с решением ими вопросов местного значения, исполнением государственных полномочий и реализацией прав для чего необходимо провести оптимизация публичных обязательств их инвентаризацию и анализ финансового обеспечения.

СТ 30 БК РФ

Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации означает закрепление в соответствии с законодательством Российской Федерации доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов за бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, а также определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) и органов управления государственными внебюджетными фондами по формированию доходов бюджетов, источников финансирования дефицитов бюджетов и установлению и исполнению расходных обязательств публично-правовых образований.

Органы государственной власти (органы местного самоуправления) и органы управления государственными внебюджетными фондами не вправе налагать на юридические и физические лица не предусмотренные законодательством Российской Федерации финансовые и иные обязательства по обеспечению выполнения своих полномочий.

Комментарий к Ст. 30 Бюджетного кодекса РФ

Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации лежит в основании системы межбюджетных отношений, т.е. отношений между органами государственной Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления (ст. 129 Бюджетного кодекса РФ).

В соответствии с этим принципов за федеральными и региональными органами государственной власти, органами местного самоуправления закрепляются полностью или частично соответствующие виды доходов и полномочия по осуществлению расходов.

Проблема создания оптимального варианта разграничения расходных полномочий, а также разграничения налоговых полномочий и доходных источников между тремя уровнями бюджетной системы стала одной из важнейших проблем, на решение которой нацелена Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации (утверждена Постановлением Правительства РФ от 15 августа 2001 г. N 584).

В упомянутой Программе отмечается, в частности, что в настоящее время бюджетное законодательство Российской Федерации не содержит базового элемента системы межбюджетных отношений - четкого разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней по осуществлению бюджетных расходов (расходных полномочий). Широкая сфера расходов отнесена к сфере "совместного" финансирования, в результате чего размывается ответственность за предоставление значительной части общественных услуг. При этом сохраняется регламентация бюджетных расходов, финансируемых из региональных и местных бюджетов, нормативными актами федерального уровня, действует множество централизованно устанавливаемых натуральных и финансовых норм. Несмотря на наметившуюся тенденцию к сокращению "нефинансируемых федеральных мандатов", на региональные и особенно местные бюджеты федеральным законодательством возложены многочисленные социальные обязательства, не обеспеченные источниками финансирования.

В результате органы власти субъектов Российской Федерации и особенно местного самоуправления не имеют возможности обеспечить сбалансированность своих бюджетов и вынуждены проводить политику выборочного и (или) частичного исполнения возложенных на них обязательств, накапливая (в том числе - за счет заимствований) безнадежную задолженность.

Предоставление органам власти субъектов и местного самоуправления реальных расходных полномочий, сбалансированных с финансовыми ресурсами, - ключевая задача реформы межбюджетных отношений. Для ее решения необходимо:

- четко разграничить, на основе количественного анализа и единых принципов, расходные полномочия между органами власти разных уровней (федеральным, региональным и местным), сократив в максимально возможной степени сферу совместных (пересекающихся) полномочий;

- обеспечить самостоятельность органов власти субъектов и местного самоуправления в управлении расходами соответствующих бюджетов;

- сократить, а в перспективе - ликвидировать "нефинансируемые федеральные мандаты", предусмотрев полное финансовое обеспечение установленных законодательством бюджетных обязательств;

- законодательно определить порядок изменения разграничения расходных полномочий при соответствующем перераспределении бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы и (или) предоставлении источников финансирования передаваемых расходных обязательств.

Общая схема разграничения основных расходных полномочий между органами власти разных уровней к 2005 году представлена в приложении 1 к Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации.

Претворение в жизнь принципа бюджетного федерализма невозможно без создания на региональном и местном уровнях бюджетной системы Российской Федерации стабильных источников доходных поступлений.

В настоящее время основная часть доходов территориальных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов. Собственные налоги покрывают менее 15% расходных потребностей региональных и местных бюджетов. Перечень и налогооблагаемая база региональных и местных налогов заведомо недостаточны для финансирования расходов регионального и местного характера, при этом полномочия по регулированию данных налогов на региональном и местном уровне весьма ограниченны.

Разграничение налоговых поступлений и иных доходов обеспечивает выравнивание вертикальных дисбалансов и позволяет сократить дотационность ряда нижестоящих бюджетов. Однако этот принцип, как отмечается в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации, имеет ряд существенных недостатков: отсутствие на региональном и местном уровнях взаимосвязи между объемом предоставляемых бюджетных услуг и уровнем налогообложения, заинтересованности органов власти субъектов и местного самоуправления в развитии налоговой базы и формировании благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата, ограничение возможностей для проведения долгосрочной экономической и бюджетной политики, размывание ответственности за состояние бюджетной сферы. В наибольшей степени эти недостатки проявляются в отношении регулирующих доходных источников (налогов) с ежегодно устанавливаемыми нормативами отчислений в бюджеты разных уровней.

Исходя из этого в Программе провозглашается курс на существенное повышение роли собственных доходов региональных и местных бюджетов, в том числе - региональных и местных налогов, имея в виду создание предпосылок для перехода в долгосрочной перспективе к формированию доходов бюджетов каждого уровня в основном за счет собственных налогов.

Для достижения этой цели Правительство РФ считает необходимым к 2005 году:

1) расширить налоговые полномочия органов власти субъектов и местного самоуправления при одновременном предотвращении недобросовестной налоговой конкуренции и обеспечении единого налогового пространства;

2) законодательно закрепить основные доходные источники (собственные налоги, отчисления от налоговых поступлений) за региональными и местными бюджетами на постоянной (долгосрочной) основе в соответствии с установленным разграничением расходных полномочий и обязательств;

3) сократить масштабы расщепления налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы, предусматривая при прочих равных условиях зачисление 100% поступлений по определенным видам налогов и сборов за бюджетом одного уровня;

4) отказаться от практики централизации поступлений по региональным и местным налогам в вышестоящие бюджеты;

5) обеспечить уплату налогов, поступающих в региональные и местные бюджеты, по месту фактической деятельности предприятий, ликвидировать внутренние "оффшорные" зоны, ввести правовые и финансовые механизмы по противодействию недобросовестной налоговой конкуренции.

В Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации предусматривается, что разграничение налогов (налоговых полномочий) и доходных источников между органами власти разных уровней должно базироваться на следующих принципах:

а) стабильность разделения доходов между уровнями бюджетной системы на основе единых принципов и подходов, обеспечивающего заинтересованность органов власти субъектов и местного самоуправления в формировании благоприятных условий для экономического развития и наращивания налогового потенциала соответствующих территорий;

б) собственные доходы бюджетов каждого уровня должны стать основным ресурсом для эффективной реализации закрепленных за ними расходных полномочий, включая выравнивание бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований;

в) налоговые полномочия органов власти субъектов и местного самоуправления не должны ограничивать перемещение капиталов, рабочей силы, товаров и услуг, а также позволять экспортировать налоговое бремя в другие регионы и муниципальные образования;

г) разграничение налоговых полномочий и доходных источников должно в основном ориентироваться на вертикальное (между уровнями бюджетной системы), а не горизонтальное (между регионами и муниципальными образованиями) бюджетное выравнивание;

д) каждому муниципальному образованию должен быть гарантирован минимальный норматив (в зависимости от типа или уровня муниципального образования) отчислений от налогов, поступления от которых подлежат в соответствии с федеральным законодательством разделению между региональными и местными бюджетами соответствующего уровня (при одновременном упорядочивании бюджетного устройства субъектов Российской Федерации и механизмов выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований);

е) часть доходов от регулирующих налогов может (в установленных федеральным законодательством случаях - должна) распределяться между местными бюджетами на основе формализованных методик (по численности населения, бюджетной обеспеченности и т.д.), учитывающих региональные и местные особенности.

При разделении конкретных видов налогов и доходных источников между бюджетами разных уровней должны учитываться следующие критерии:

1) стабильность: чем в большей степени налоговые поступления зависят от экономической конъюнктуры, тем выше должны быть уровень бюджетной системы, за которым закрепляется этот налоговый источник, и полномочия по его регулированию;

2) экономическая эффективность: за каждым уровнем бюджетной системы должны закрепляться налоги и доходные источники, объект (база) которых в наибольшей степени зависит от экономической политики данного уровня власти;

3) территориальная мобильность налоговой базы: чем выше возможности для перемещения налоговой базы между регионами, тем на более высоком уровне бюджетной системы должен вводиться соответствующий налог и тем выше предпосылки для централизации данных налоговых поступлений (доходов);

4) равномерность размещения налоговой базы: чем выше неравномерность (дисперсность) размещения налоговой базы, тем на более высоком уровне должен вводиться соответствующий налог и тем выше предпосылки для централизации данных налоговых поступлений (доходов);

5) социальная справедливость: налоги, носящие перераспределительный характер, должны быть в основном закреплены за федеральным уровнем власти;

6) бюджетная ответственность: сборы, представляющие собой платежи за бюджетные услуги, должны поступать в бюджет, финансирующий соответствующие услуги.

Общая схема разграничения основных налоговых полномочий и доходных источников между уровнями бюджетной системы Российской Федерации к 2005 году содержится в приложении 2 к Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации.

Читайте также: