Распределение полномочий по регулированию налоговых правоотношений между уровнями власти

Опубликовано: 03.05.2024

СТ 30 БК РФ

Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации означает закрепление в соответствии с законодательством Российской Федерации доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов за бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, а также определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) и органов управления государственными внебюджетными фондами по формированию доходов бюджетов, источников финансирования дефицитов бюджетов и установлению и исполнению расходных обязательств публично-правовых образований.

Органы государственной власти (органы местного самоуправления) и органы управления государственными внебюджетными фондами не вправе налагать на юридические и физические лица не предусмотренные законодательством Российской Федерации финансовые и иные обязательства по обеспечению выполнения своих полномочий.

Комментарий к Ст. 30 Бюджетного кодекса РФ

Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации лежит в основании системы межбюджетных отношений, т.е. отношений между органами государственной Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления (ст. 129 Бюджетного кодекса РФ).

В соответствии с этим принципов за федеральными и региональными органами государственной власти, органами местного самоуправления закрепляются полностью или частично соответствующие виды доходов и полномочия по осуществлению расходов.

Проблема создания оптимального варианта разграничения расходных полномочий, а также разграничения налоговых полномочий и доходных источников между тремя уровнями бюджетной системы стала одной из важнейших проблем, на решение которой нацелена Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации (утверждена Постановлением Правительства РФ от 15 августа 2001 г. N 584).

В упомянутой Программе отмечается, в частности, что в настоящее время бюджетное законодательство Российской Федерации не содержит базового элемента системы межбюджетных отношений - четкого разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней по осуществлению бюджетных расходов (расходных полномочий). Широкая сфера расходов отнесена к сфере "совместного" финансирования, в результате чего размывается ответственность за предоставление значительной части общественных услуг. При этом сохраняется регламентация бюджетных расходов, финансируемых из региональных и местных бюджетов, нормативными актами федерального уровня, действует множество централизованно устанавливаемых натуральных и финансовых норм. Несмотря на наметившуюся тенденцию к сокращению "нефинансируемых федеральных мандатов", на региональные и особенно местные бюджеты федеральным законодательством возложены многочисленные социальные обязательства, не обеспеченные источниками финансирования.

В результате органы власти субъектов Российской Федерации и особенно местного самоуправления не имеют возможности обеспечить сбалансированность своих бюджетов и вынуждены проводить политику выборочного и (или) частичного исполнения возложенных на них обязательств, накапливая (в том числе - за счет заимствований) безнадежную задолженность.

Предоставление органам власти субъектов и местного самоуправления реальных расходных полномочий, сбалансированных с финансовыми ресурсами, - ключевая задача реформы межбюджетных отношений. Для ее решения необходимо:

- четко разграничить, на основе количественного анализа и единых принципов, расходные полномочия между органами власти разных уровней (федеральным, региональным и местным), сократив в максимально возможной степени сферу совместных (пересекающихся) полномочий;

- обеспечить самостоятельность органов власти субъектов и местного самоуправления в управлении расходами соответствующих бюджетов;

- сократить, а в перспективе - ликвидировать "нефинансируемые федеральные мандаты", предусмотрев полное финансовое обеспечение установленных законодательством бюджетных обязательств;

- законодательно определить порядок изменения разграничения расходных полномочий при соответствующем перераспределении бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы и (или) предоставлении источников финансирования передаваемых расходных обязательств.

Общая схема разграничения основных расходных полномочий между органами власти разных уровней к 2005 году представлена в приложении 1 к Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации.

Претворение в жизнь принципа бюджетного федерализма невозможно без создания на региональном и местном уровнях бюджетной системы Российской Федерации стабильных источников доходных поступлений.

В настоящее время основная часть доходов территориальных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов. Собственные налоги покрывают менее 15% расходных потребностей региональных и местных бюджетов. Перечень и налогооблагаемая база региональных и местных налогов заведомо недостаточны для финансирования расходов регионального и местного характера, при этом полномочия по регулированию данных налогов на региональном и местном уровне весьма ограниченны.

Разграничение налоговых поступлений и иных доходов обеспечивает выравнивание вертикальных дисбалансов и позволяет сократить дотационность ряда нижестоящих бюджетов. Однако этот принцип, как отмечается в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации, имеет ряд существенных недостатков: отсутствие на региональном и местном уровнях взаимосвязи между объемом предоставляемых бюджетных услуг и уровнем налогообложения, заинтересованности органов власти субъектов и местного самоуправления в развитии налоговой базы и формировании благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата, ограничение возможностей для проведения долгосрочной экономической и бюджетной политики, размывание ответственности за состояние бюджетной сферы. В наибольшей степени эти недостатки проявляются в отношении регулирующих доходных источников (налогов) с ежегодно устанавливаемыми нормативами отчислений в бюджеты разных уровней.

Исходя из этого в Программе провозглашается курс на существенное повышение роли собственных доходов региональных и местных бюджетов, в том числе - региональных и местных налогов, имея в виду создание предпосылок для перехода в долгосрочной перспективе к формированию доходов бюджетов каждого уровня в основном за счет собственных налогов.

Для достижения этой цели Правительство РФ считает необходимым к 2005 году:

1) расширить налоговые полномочия органов власти субъектов и местного самоуправления при одновременном предотвращении недобросовестной налоговой конкуренции и обеспечении единого налогового пространства;

2) законодательно закрепить основные доходные источники (собственные налоги, отчисления от налоговых поступлений) за региональными и местными бюджетами на постоянной (долгосрочной) основе в соответствии с установленным разграничением расходных полномочий и обязательств;

3) сократить масштабы расщепления налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы, предусматривая при прочих равных условиях зачисление 100% поступлений по определенным видам налогов и сборов за бюджетом одного уровня;

4) отказаться от практики централизации поступлений по региональным и местным налогам в вышестоящие бюджеты;

5) обеспечить уплату налогов, поступающих в региональные и местные бюджеты, по месту фактической деятельности предприятий, ликвидировать внутренние "оффшорные" зоны, ввести правовые и финансовые механизмы по противодействию недобросовестной налоговой конкуренции.

В Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации предусматривается, что разграничение налогов (налоговых полномочий) и доходных источников между органами власти разных уровней должно базироваться на следующих принципах:

а) стабильность разделения доходов между уровнями бюджетной системы на основе единых принципов и подходов, обеспечивающего заинтересованность органов власти субъектов и местного самоуправления в формировании благоприятных условий для экономического развития и наращивания налогового потенциала соответствующих территорий;

б) собственные доходы бюджетов каждого уровня должны стать основным ресурсом для эффективной реализации закрепленных за ними расходных полномочий, включая выравнивание бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований;

в) налоговые полномочия органов власти субъектов и местного самоуправления не должны ограничивать перемещение капиталов, рабочей силы, товаров и услуг, а также позволять экспортировать налоговое бремя в другие регионы и муниципальные образования;

г) разграничение налоговых полномочий и доходных источников должно в основном ориентироваться на вертикальное (между уровнями бюджетной системы), а не горизонтальное (между регионами и муниципальными образованиями) бюджетное выравнивание;

д) каждому муниципальному образованию должен быть гарантирован минимальный норматив (в зависимости от типа или уровня муниципального образования) отчислений от налогов, поступления от которых подлежат в соответствии с федеральным законодательством разделению между региональными и местными бюджетами соответствующего уровня (при одновременном упорядочивании бюджетного устройства субъектов Российской Федерации и механизмов выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований);

е) часть доходов от регулирующих налогов может (в установленных федеральным законодательством случаях - должна) распределяться между местными бюджетами на основе формализованных методик (по численности населения, бюджетной обеспеченности и т.д.), учитывающих региональные и местные особенности.

При разделении конкретных видов налогов и доходных источников между бюджетами разных уровней должны учитываться следующие критерии:

1) стабильность: чем в большей степени налоговые поступления зависят от экономической конъюнктуры, тем выше должны быть уровень бюджетной системы, за которым закрепляется этот налоговый источник, и полномочия по его регулированию;

2) экономическая эффективность: за каждым уровнем бюджетной системы должны закрепляться налоги и доходные источники, объект (база) которых в наибольшей степени зависит от экономической политики данного уровня власти;

3) территориальная мобильность налоговой базы: чем выше возможности для перемещения налоговой базы между регионами, тем на более высоком уровне бюджетной системы должен вводиться соответствующий налог и тем выше предпосылки для централизации данных налоговых поступлений (доходов);

4) равномерность размещения налоговой базы: чем выше неравномерность (дисперсность) размещения налоговой базы, тем на более высоком уровне должен вводиться соответствующий налог и тем выше предпосылки для централизации данных налоговых поступлений (доходов);

5) социальная справедливость: налоги, носящие перераспределительный характер, должны быть в основном закреплены за федеральным уровнем власти;

6) бюджетная ответственность: сборы, представляющие собой платежи за бюджетные услуги, должны поступать в бюджет, финансирующий соответствующие услуги.

Общая схема разграничения основных налоговых полномочий и доходных источников между уровнями бюджетной системы Российской Федерации к 2005 году содержится в приложении 2 к Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации.

2 июля Конституционный Суд РФ вынес Постановление № 27-П по делу о проверке конституционности абз. 2 ч. 6 ст. 28.3 КоАП РФ «Должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях». Согласно этой норме полицейские составляют протоколы о правонарушениях, посягающих на общественный порядок и безопасность, предусмотренных законами субъектов РФ, если передача этих полномочий предусмотрена соглашениями между МВД и региональными органами исполнительной власти.

На неопределенность данного законоположения указало Законодательное собрание Ростовской области, по мнению которого наличие таких соглашений между МВД и органами исполнительной власти регионов является императивным условием для наделения полиции правом составлять протоколы о соответствующих правонарушениях и тем самым нарушается Конституция. Данная ситуация, по мнению заявителя, препятствует полноценной защите прав и свобод человека и гражданина и единообразному обеспечению общественного порядка и общественной безопасности на территории всех субъектов РФ. Кроме того, одним из доводов обращения стало то, что нет конкретных, точных и понятных правил заключения таких соглашений о передаче осуществления полномочий.

Изучив вопрос, Конституционный Суд указал, что такая оценка не находит подтверждения в действующем федеральном законодательстве и, в частности, Законе о полиции. Согласно его положениям полиция обязана оказывать содействие федеральным органам госвласти, региональным органам, местной администрации, общественным объединениям, организациям, их должностным лицам в защите их прав. При этом она руководствуется не только федеральными актами, но и законами регионов по вопросам охраны общественного порядка и обеспечения безопасности, изданными в пределах их компетенции. К обязанностям полиции, как отметил КС, относится широкий комплекс мер реагирования на административные правонарушения.

Суд отметил, что КоАП РФ не запрещает участие должностных лиц полиции в производстве по делам об административных правонарушениях, ответственность за которые установлена региональными законами. Напротив, в силу Кодекса сотрудники полиции обладают широким спектром полномочий: они вправе осуществлять доставление и административное задержание лиц, привлекаемых к ответственности; производить личный досмотр, досмотр вещей, находящихся при физическом лице, и иные действия.

Также КС напомнил, что прокурору предоставлено право при осуществлении надзора возбудить дело о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена как КоАП, так и законом субъекта РФ. Следовательно, в качестве формально-процессуального основания привлечения к административной ответственности могут выступать не только протоколы о таких правонарушениях, но и вынесенные прокурором постановления.

По мнению КС РФ, порядок заключения между региональными властями и МВД РФ соответствующих соглашений детально урегулирован в Законе об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и конкретизирующими его подзаконными актами.

Таким образом, Конституционный Суд признал, что оспариваемое законоположение соответствует Конституции, а федеральный законодатель не допустил каких-либо отступлений от конституционных принципов федеративного правового государства и не вышел за пределы своих дискреционных полномочий.

По мнению адвоката, руководителя группы антимонопольной практики ART DE LEX Кирилла Дозмарова, вывод Конституционного Суда основан на том, что заключение соглашений между федеральным министерством внутренних дел и субъектами РФ направлено на обеспечение баланса интересов федеральных и региональных органов исполнительной власти, отвечающего целям эффективной административно-правовой защиты прав и свобод граждан. Эксперт особо подчеркнул, что инициатива заключения подобных соглашений должна исходить именно от региональных властей, которые не могут быть принуждены к их подписанию, на что указал КС.

Руководитель КА «Комиссаров и партнеры» Андрей Комиссаров обратил внимание на указание Суда о том, что соглашение, заключенное между органом исполнительной власти субъекта РФ и федеральным органом исполнительной власти, является правом, а не обязанностью субъекта, в то время как исполнительный орган РФ не может произвольно отказывать в заключении подобного соглашения. «Оспариваемые положения не нарушают принцип разделения властей и основы федеративного устройства, так как по смыслу действующего законодательства субъект РФ вправе передавать часть своих полномочий в сфере совместного ведения органам исполнительной власти РФ».

Адвокат подчеркнул, что решение КС может способствовать более активному процессу передачи подобных полномочий от субъектов РФ органам исполнительной власти: «Некоторым регионам выгоднее передавать эти полномочия федеральным органам, чем организовывать их исполнение собственными силами».

Адвокат Илья Трайнин, комментируя постановление, заметил, что, на первый взгляд, оно кажется рядовым и направленным на разъяснение некоторых «тонкостей» в системе регулирования правоотношений между федеральными органами и органами субъектов Российской Федерации. «Все же таковым его считать нельзя. Казалось бы, на самом деле, ну какая разница, кто будет составлять протокол об административном правонарушении, посягающем на общественный порядок или общественную безопасность. Все равно, как правило, постановление по нему будет выноситься судом, и для конкретного лица в принципе не важен автор протокола. Но мы все прекрасно представляем, что составление протокола в подобных случаях часто сопровождается доставлением, административным задержанием, досмотром и другими процедурами, обеспечивающими производство по делу, изложенными в ст. 27.1 КоАП РФ. Таким образом, затрагиваются личные права и свободы граждан», – пояснил он.

По мнению эксперта, ключевыми моментами решения Суда являются вывод о том, что отсутствие соглашения у властей субъекта РФ с полицией не лишает их «адекватных юридических возможностей для процессуального обеспечения применения установленной ими административной ответственности за нарушения общественного порядка и общественной безопасности» и что «в распоряжении субъектов Российской Федерации имеются достаточные правовые средства для осуществления производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных их собственными законами».

«Таким образом, не исключаю возможности появления в будущем у субъектов РФ и даже у муниципалитетов своих квазиполицейских служб с соответствующими полномочиями, что, конечно же, может повлиять на права и свободы личности», – заключил Илья Трайнин.

Вопрос о компетенции государственных и общественных институтов является ключевым для конституционного и административного права. Его решение лежит в сфере разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным, региональным и местным уровнями власти, которая остается потенциально конфликтным полем.

Это порождает много серьезных проблем в условиях вертикальной разбалансированности системы государственного управления, когда между ее звеньями нет четкого разграничения компетенции, а, следовательно, и ответственности перед населением за конкретные дела.

Действительно, нахождение оптимальных способов разграничения компетенции органов власти различных уровней в федеративном государстве имеет принципиально важное значение для эффективного и устойчивого функционирования общества и государства, включая его социально-экономическую сферу. Понятие "компетенция" играет заметную роль в большинстве отраслей действующего права, поскольку тесно связано с основами деятельности субъектов не только публично-правовых, но и частноправовых отношений. Конституционное право нуждается в данной теории преимущественно в рамках исследования проблем разделения государственной власти как по вертикали, так и по горизонтали.

Компетенция - понятие сугубо формальное и универсальное применительно к любым моделям политического режима, характеристикам государственной политики, социально-экономическим и административно-политическим условиям и другим обстоятельствам. Целеполагание в ее рамках может быть абсолютно произвольным. Понятие цели применимо к характеристике системы реализации компетенции.

В качестве базового определения категории "компетенция" для последующего критического анализа может быть принято следующее определение, данное Ю.А. Тихомировым: "Компетенция есть комплекс легально установленных способов осуществления публичных функций". Ю.А. Тихомиров пишет о компетенции: "Она состоит из элементов двоякого рода. К собственно компетенционным элементам относятся предметы ведения как юридически определенные сферы и объекты воздействия, а также властные полномочия как гарантированная законом мера принятия решений. К сопутствующим элементам следует отнести, прежде всего, цели как долгосрочную нормативную ориентацию, выражающуюся в непрерывном решении возникающих задач посредством осуществления компетенции".

Примерно так же считают сторонники Ю.А. Тихомирова, утверждая, что компетенция "характеризует применительно к субъекту его права и обязанности (то есть каким образом, как этот субъект осуществляет воздействие) в той или иной сфере (то есть в чем, на что субъект может осуществлять воздействие) с целью выполнения его функций (то есть направления такого воздействия в соответствии с целями и задачами деятельности субъекта), имеющие пространственно-территориальные либо иные установленные рамки (то есть пределы такого воздействия)".

Понятие "компетенция" (от лат. "сотрetere" - достигаю, добиваюсь; соответствую, подхожу) толковые словари трактуют как "совокупность полномочий (прав и обязанностей) какого-либо органа или должностного лица, установленная законом, уставом данного органа или другими положениями". В новейших энциклопедиях данный термин определяется практически идентично как "совокупность установленных нормативными правовыми актами прав и обязанностей (полномочий) организаций, органов, должностных лиц, а также лиц, осуществляющих управленческие функции в коммерческих организациях".

Основные акценты в современном понимании структуры исследуемого понятия "компетенция" в свое время были расставлены российским законодателем в Федеральном законе "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" от 24 июня 1999 г. (утратил силу). Этот закон предполагал выделение в структуре компетенции как раз предметов ведения и полномочий.

Понятие "предмет ведения" в Законе определялось как сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией к компетенции Российской Федерации, субъекта РФ или одновременно к ведению Федерации и субъекта РФ. В данных сферах общественных отношений (по предметам ведения) Федерация и субъекты осуществляют государственно-властную деятельность, в ходе которой принимаются законы и иные нормативные правовые акты, в которых в том числе определяются полномочия государственных органов Российской Федерации и ее субъектов в рамках их предметов ведения. Как следовало из положений данного Закона, полномочия органа государственной власти представляют собой его права и обязанности в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий. Таким образом, полномочия производны от предметов ведения.

По смыслу указанного Федерального закона, по предметам ведения Российской Федерации полномочия определяются и реализуются федеральными органами, по предметам ведения субъектов Федерации — органами государственной власти субъектов Федерации, но на основе федеральной Конституции, а по предметам совместного ведения - совместно органами государственной власти Федерации и ее субъектов.

Компетенцию органа государственной власти Федеральный закон определял как совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения, установленным Конституцией РФ и принятыми в соответствии с ней конституциями (уставами) субъектов Федерации. Иными словами, определяя предметы ведения как сферу общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ к компетенции соответствующего субъекта права, а полномочия - как права и обязанности в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий, Закон устанавливал компетенцию как совокупность полномочий по предметам ведения.

Однако в настоящее время указанный Федеральный закон утратил силу в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 4 июля 2003 г. Многие положения утратившего силу Закона вошли в новую редакцию этого Федерального закона, среди которых, однако, нет приведенных выше.

Следовательно, в настоящее время нет и официального определения указанных понятий. Однако исключение из текста закона приведенных определений не означает, что федеральный законодатель понимает под указанными понятиями что-то иное. По существу, нормы утратившего силу Федерального закона основывались на разработанных в юридической науке положениях о том, что полномочия составляют содержание компетенции, а предметы ведения - ее сферу, что представляется вполне обоснованным и без законодательного закрепления.

Нередко в правовой литературе, а равно и в нормативно-правовых актах, понятия "предметы ведения" и "полномочия" используются некорректно. В частности, зачастую предметы ведения понимаются как часть компетенции конкретных органов государственной власти. С учетом анализа федерального и регионального законодательства необходимо констатировать, что "предметы ведения органов государственной власти" - понятие объективно существующее и раскрывающее свое значение в федеральных законах и законах субъектов РФ, регламентирующих определенные сферы государственной власти и управления.

В этой связи представляется целесообразным исходить из устоявшейся в современной отечественной науке позиции, согласно которой разграничение предметов ведения как сферы компетенции является частью отношений Федерации и ее субъектов, а разграничение полномочий как содержания компетенции - частью отношений между отдельными министерствами и ведомствами или органами Федерации и ее субъектов.

Так, едва ли оправданно использовать понятие "ведение" применительно к компетенции органов государственной власти. Более целесообразно использовать понятие "полномочия органа государственной власти". В этой связи п. "а" ст. 71 Конституции РФ должен быть интерпретирован следующим образом: в ведении Российской Федерации находится "федеральное законодательство, в том числе Конституция Российской Федерации".

Компетенция предстает как совокупная характеристика властных возможностей органов и должностных лиц государственной (иной публичной) власти, определяющая, какие управленческие действия, с какой степенью самостоятельности и в каких сферах они вправе совершать.

Вмешательство в компетенцию другого уровня государственного управления — одна из наиболее распространенных ошибок правового регулирования компетенции. Чаще всего она проявляется в присвоении полномочий федеральных органов или обращении к предметам ведения Федерации органами государственной власти субъектов РФ. Так, наиболее характерными нарушениями являются: неправомерное установление налоговых ставок или освобождение от внесения обязательных платежей в бюджеты; неправомерное правотворчество в области бюджетного законодательства (произвольное определение порядка формирования и расходования средств внебюджетных и бюджетных фондов и др.) - соответствующий случай имел место в Республике Адыгея; установление собственного порядка лицензирования отдельных видов деятельности (как, например, в Архангельской, Тульской, Курганской областях) и т.п.

Логика отнесения тех или иных отраслей законодательства к предметам ведения Российской Федерации или предметам совместного ведения не всегда очевидна, а иногда и вовсе порочна (как, например, в случае с отнесением жилищного законодательства к совместному ведению субъектов и федерального центра при том, что данная совокупность правовых норм в настоящее время является органичной, трудно вычленимой частью гражданского законодательства, отнесенного, в свою очередь, к ведению Федерации).

Многие авторы справедливо отмечают отсутствие серьезной проработки конституционного разграничения предметов ведения, что во многом и стало источником конфликта законодателей. Наиболее важные направления общественной деятельности, бесспорно, отнесены к ведению Федерации, все остальное - к совместному ведению. Назвать какие-нибудь более или менее значимые предметы исключительного ведения субъектов Российской Федерации весьма затруднительно.

Необходимо констатировать, что отсутствие единой терминологии при формулировании полномочий в актах федерального законодательства, - к примеру, полномочий федеральных органов исполнительной власти в положениях о министерствах, агентствах и службах, где они представлены то в виде задач, то в виде функций, то в виде прав и обязанностей соответствующих органов, - также не добавляет ясности и определенности в процесс разграничения компетенции между федеральным и региональным уровнями власти, сбивая с толку правоприменителей в субъектах РФ. Указанное обстоятельство свидетельствует об особой актуальности научно-практических разработок в области теории компетенции органов государственной власти. Указанные глубинные причины недостатков существующей системы вертикального разграничения компетенции дополняются рядом технических причин:

недостаточный учет в федеральном законодательстве особенностей регионального социально-экономического развития, неадекватные методы и механизмы правового регулирования, использованные федеральным законодателем, порождающие необходимость дополнительного регулирования соответствующих отношений, отнесенных к исключительному ведению Федерации;
слабость существующих и неприменение потенциальных механизмов конституционно-правовой ответственности и федерального вмешательства в дела субъекта Федерации в случае нарушения границ компетенции;
отсутствие сколько-нибудь действенной процедуры разрешения разногласий в сфере компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов;
сепаратистские, местнические тенденции отдельных руководителей некоторых субъектов Федерации и др.

Возможно, последовательное устранение указанных причин со временем позволит преодолеть недостатки процесса разграничения компетенции внутри системы органов публичной власти в нашей стране.

Еще одним из принципиальных в теории компетенции является вопрос о перераспределении компетенции в процессе ее реализации. Действительно, компетенция органов государственного управления с течением времени и изменением обстоятельств может и должна изменяться. В свете проводимой в Российской Федерации административной реформы, затрагивающей, безусловно, не только вопросы компетенции, но и множество других, с ними связанных, особую актуальность для нашей страны приобретает вопрос о перераспределении компетенции в системе государственных органов Российской Федерации. О том, в каком направлении следует перераспределять предметы ведения и полномочия (в сторону децентрализации или наоборот).

Представляется, что при любом варианте (централизованном или децентрализованном) организации государственной власти в федеративном государстве установление компетенции должно базироваться на общем принципе оптимальности распределения предметов ведения и полномочий между соответствующими субъектами компетенции. Безусловно, его содержание крайне неустойчиво и, очевидно, зависимо от множества привходящих условий и обстоятельств. Необходимо понимать, что предметы ведения между Федерацией и ее субъектами разграничивает сама Конституция Российской Федерации, и они не могут быть разграничены иными актами в принципе. Разграничиваться могут только полномочия органов государственной власти - их права и обязанности по управлению определенной сферой общественных отношений.

В этой связи, например, предметы не могут быть переданы в ведение субъектов Российской Федерации или в сферу их совместного ведения с Российской Федерацией иначе, чем через внесение изменений в Конституцию Российской Федерации. Это, однако, не исключает передачи органам власти субъектов Российской Федерации осуществления конкретных полномочий по предметам ведения Российской Федерации.

Указанные обстоятельства предполагают разработку иных, более конкретных принципов установления компетенции органов государственной власти. Следует отметить, что в правовой науке уже выработаны некоторые подходы к этому процессу, составляющему основу практики государственного управления в целом.

Так, Ю.А. Тихомиров подчеркивает, что при определении компетенции необходимо соблюдать ряд принципов, среди которых ученый называет: "правовую связанность" компетенции (что означает реализацию конституционного принципа верховенства права и закона); четкое различение нормативных средств закрепления компетенции. Среди таковых средств: общая характеристика объектов воздействия (для законодательных органов); закрытый перечень полномочий (для судов); полузакрытый перечень, когда он дополняется формулой "и иные полномочия, возложенные. "; своего рода скрытые полномочия; презюмируемые полномочия, отражающие право вышестоящих структур принять к своему ведению любой вопрос; смешанные полномочия.

Кроме того, в качестве принципов он называет необходимость обеспечения строгого соблюдения самостоятельности и ответственности субъекта компетенции за ее осуществление; строгое обеспечение соотношения разных компетенций и их "взаимопереходов", что отражает сотрудничество органов и организаций.

Указанный перечень принципов имеет универсальный характер и применим к случаям установления компетенции всякого носителя определенных полномочий, будь то федеральный орган государственной власти или должностное лицо органа местного самоуправления.

Учет особенных внутрифедеральных отношений при разграничении предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами предполагает расширение перечня принципов установления компетенции в федеративном государстве.

Так, более широко трактуя компетенцию разных уровней органов власти как разделение государственной власти между Российской Федерацией и составляющими ее субъектами, В.А. Черепанов предлагает свой перечень принципов разграничения компетенции, в числе которых такие принципы, как субсидиарности, взаимного делегирования компетенции, достаточной необходимости федерального правового регулирования, рамочного законодательного регулирования по предметам совместного ведения, сотрудничества Российской Федерации и составляющих ее субъектов, солидарности и согласия, позитивного связывания, взаимной ответственности, сравнительной юридической силы актов Федерации и ее субъектов.

Разграничение между органами государственной и местного самоуправления требует создания эффективной системы финансовых взаимоотношений, которые позволили бы обеспечить каждый уровень публичной власти объемами доходов для качественного предоставления государственных услуг

Проблемы финансового обеспечения расходных полномочий по предоставлению государственных услуг на каждом уровне публичной власти становится все более актуальной в связи расширением сферы управленческих функций субъектов Российской Федерации и муниципальных образований путем наделения их дополнительными полномочиями. О необходимости обеспечения эффективной децентрализации полномочий между уровнями публичной власти в пользу субъектов Российской Федерации и местного самоуправления было озвучено и в Бюджетном послании Президента РФ о бюджетной политике на 2012–2014 годы [3].

В условиях реформирования системы местного самоуправления и соответственно расширением полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, так и переданных на муниципальный уровень государственных полномочий нам представляется своевременным решение проблемы теоретических и практических основ организации финансового обеспечения и оптимизации полномочий и предметов ведения в рамках организации эффективной системы разграничения расходных полномочий и финансовых взаимоотношений между публично-правовыми образованиями.

Недостаточное финансовое обеспеченность полномочий и предметов введения ограничивает возможности территориальных органов власти в эффективной реализации управленческих функций, что отрицательно влияет на социально – экономическое развитие территорий, так и удовлетворение общественных потребностей на соответствующем уровне. Так как объёмы передаваемых публично – властных полномочий и их финансовое обеспечение не сбалансированы.

Согласно данным о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации по состоянию на 1 января 2014 года всего за период с 2003 по первое полугодие 2014 года включительно количество обязательных полномочий субъектов РФ по предметам совместного ведения, которые должны осуществляться за счёт собственных средств бюджетов субъектов, установленных Федеральным законом № 184-ФЗ, увеличилось более чем в два раза – с 41 до 86 [7].

При этом средства на реализацию указанных полномочий предусмотрены за счет снижения норматива отчислений от налога на доходы физических лиц, которые должны были зачисляться в бюджеты муниципальных образований и соответственно, нормативы отчислений от этого налога, зачисляемые в доходы региональных бюджетов, были увеличены на 10 %.

Следует отметить, что в регионах устанавливаются различные подходы к решению вопросов передачи государственных полномочий на муниципальный уровень. Так за 2013 году сорок субъектов Российской Федерации увеличили количество переданных на муниципальный уровень государственных полномочий. Однако по Республике Дагестан в 2013 году произошло снижение количества переданных на муниципальный уровень государственных полномочий с 16 до 11 по сравнению с 2012 годом. При этом собственные доходы местных бюджетов, по Республике Дагестан которые являются средствами муниципальных образований для решения вопросов местного значения, увеличились в 2013 году по сравнению с 2012 годом на 22,4 % (соответственно 24879,0; 20320,2 млн. руб.) [7].

За время, прошедшее после принятия Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, было принято около 90 федеральных законов вносящих существенные изменения в Федеральный закон. В целях дальнейшего совершенствования федерального законодательства в части разграничения полномочий между органами федеральной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления был принят Федеральный закон от 18 октября 2007г. N 230 – ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» (с изменениями и дополнениями) в котором предусматривается осуществление органами местного самоуправления ряда новых полномочий, в частности, содействие в развитии сельскохозяйственного производства, расширении рынка сельхозпродукции, сырья и продовольствия; организация библиотечного обслуживания населения и комплектование библиотечных фондов; сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия и другие.

Согласно данным отчетности, представленной субъектами Российской Федерации, общий объем расходов местных бюджетов в 2014 году составил 3 563,4 млрд. рублей, что на 3,9 % больше, чем в 2013 году.

В тоже время расходы на решение вопросов местного значения снизились по сравнению с тем же периодом на 5 % или 125,3 млрд. рублей и составили 2 359,8 млрд. рублей. В целом по Российской Федерации указанные расходы составляют 66 % в общей сумме расходов местных бюджетов. Расходы на осуществление государственных полномочий в 2014 году составили 18 % от всех расходов. На 5 % относительно 2014 года увеличились расходы местных бюджетов на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения. В целом по федеральным округам данная структура расходов сохраняется, за исключением бюджетов субъектов Северо-Кавказского федерального округа, где доля расходов на решение вопросов местного значения составляет 46 %, на осуществление государственных полномочий – также 46 %[8].

По вышеназванным данным доля собственных доходов местных бюджетов (определенных в соответствии со ст. 47 Бюджетного кодекса РФ) возросла лишь в 40 % муниципальных образований. В среднем по всем типам муниципальных образований 93 % налоговых доходов составляют налоги, закрепленные за ними Бюджетным кодексом, и только 7 % – за счет отчислений от налогов, закрепленных за субъектами Федерации (налоги на прибыль, на имущество организаций, акцизы) [2].

Следовательно, в связи с возрастающим объемом расходных обязательств муниципальных образований необходимо обеспечить сбалансированность местных бюджетов за счет:

– роста налогооблагаемой базы;

– определение эффективности предоставляемых налоговых льгот;

– увеличения числа местных налогов;

– повышения нормативов отчислений в местные бюджеты от федеральных налогов и сборов, а также налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, установленными федеральным законодательством.

Поэтому, на наш взгляд, дальнейшие изменения в налоговом и бюджетном законодательстве должны быть направлены на обеспечение приоритетности формирования доходов региональных и местных бюджетов за счет тех доходных источников, в отношении которых региональные органы власти и органы местного самоуправления имеют необходимые и достаточные полномочия.

При всей сложности ситуации в системе финансов муниципальных образований, особенно в условиях нынешнего кризиса, следует признать, что в решении проблемы наполнения доходной части местных бюджетов есть существенные нереализованные резервы.

Так, немалые перспективы финансово-экономического укрепления местного самоуправления связаны с введением налога на недвижимость, который должен заменить местные налоги на имущество физических лиц и земельный налог. По нашему мнению, было бы целесообразно внести изменения в ст. 4 Федерального закона от 21.07.1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав собственности на недвижимое имущество и сделок с ним», предусматривающие обязательный порядок регистрации права собственности физических лиц на принадлежащее им имущество, а также внести изменения в налоговое и административное законодательство, устанавливающие механизм привлечения физических лиц к ответственности за уклонение от регистрации имущественных прав на объекты недвижимости.

Муниципальные образования имеют потенциально возможные резервы увеличения поступления доходов от использования муниципального имущества. Доходы от использования муниципального имущества являются одним из крупнейших неналоговых доходов местных бюджетов. Одним из факторов, влияющим на поступление доходов от использования муниципального имущества, является сдачи в аренду имущества, переданного органами местного самоуправления в безвозмездное срочное пользование.

Другая важная проблема в недополучении доходов местными бюджетами это использования земельных участков юридическими и физическими лицами-субъектами предпринимательской деятельности без правовых документов (договоров аренды), слабое администрирование налоговых поступлений и соответственно рост недоимки, отсутствие полной базы налогоплательщиков, непринятие мер по регистрации гражданами имущества в собственность. Земельные участки, право собственности, на которые не подтверждено документально, пока не включаются в налогооблагаемую базу.

Земельный налог является практически единственным значимым местным налогом, а в законодательных актах Российской Федерации предусмотрено значительное число льгот, снижающих поступления в местные бюджеты от этого налога. С другой стороны по ряду экспертных оценок, почти 80 % земли в России выведено из налогооблагаемой базы земельного налога, поскольку относится к федеральной собственности (земли запаса, лесной фонд и др.), что лишает муниципалитеты стабильного источника доходов от земельного налога, выпадающие доходы не компенсируются.

На федеральном уровне предлагается разработать методические рекомендации по определению размеров расходных обязательств муниципальных образований, связанных с решением ими вопросов местного значения, исполнением государственных полномочий и реализацией прав для чего необходимо провести оптимизация публичных обязательств их инвентаризацию и анализ финансового обеспечения.

Читайте также: