После реорганизации правительства рф в 2004 году функции налоговой полиции были переданы
Опубликовано: 14.05.2024
Постановление Правительства РФ от 10 февраля 2004 г. N 71
"О создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений"
С изменениями и дополнениями от:
20 декабря 2006 г., 1 апреля, 22 декабря 2009 г.
ГАРАНТ:
Постановлением Правительства РФ от 26 июля 2010 г. N 539 настоящее постановление признано утратившим силу с 1 января 2011 г.
Правительство Российской Федерации постановляет:
1. Решения о создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений принимаются Правительством Российской Федерации.
Проекты указанных решений подготавливаются федеральными органами исполнительной власти, на которые возложены координация и регулирование деятельности в соответствующей отрасли (сфере управления), по согласованию с Министерством имущественных отношений Российской Федерации, Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации, Министерством труда и социального развития Российской Федерации и Министерством финансов Российской Федерации.
Проект решения Правительства Российской Федерации о создании или реорганизации федерального государственного учреждения должен предусматривать предмет и цели деятельности учреждения, а также предельную численность работников и размер ассигнований на содержание создаваемого (реорганизуемого) учреждения в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете.
ГАРАНТ:
Постановлением Правительства РФ от 1 апреля 2009 г. N 290 настоящее постановление дополнено пунктом 1.1
1.1. Решения о реорганизации федеральных государственных учреждений, подведомственных Управлению делами Президента Российской Федерации, в форме слияния и присоединения, а также о их ликвидации принимаются Управлением делами Президента Российской Федерации.
Информация об изменениях:
Постановлением Правительства РФ от 22 декабря 2009 г. N 1058 настоящее постановление дополнено пунктом 1.2
1.2. Решения о реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений, подведомственных Министерству обороны Российской Федерации, принимаются Министерством обороны Российской Федерации и оформляются приказами, подписываемыми Министром обороны Российской Федерации.
Информация об изменениях:
Постановлением Правительства РФ от 20 декабря 2006 г. N 782 в пункт 2 настоящего постановления внесены изменения
2. Установить, что устав федерального государственного учреждения утверждается федеральным органом исполнительной власти, на который возложены координация и регулирование деятельности в соответствующей отрасли (сфере управления), по согласованию с Министерством имущественных отношений Российской Федерации и Министерством финансов Российской Федерации, если иное не установлено актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.
3. Федеральным органам исполнительной власти:
а) предусматривать в уставах федеральных государственных учреждений:
исчерпывающий перечень функций (видов деятельности), осуществляемых учреждением, а в случае предоставления права на осуществление приносящей доходы деятельности - исчерпывающий перечень видов такой деятельности;
порядок распоряжения имуществом, приобретенным учреждением за счет доходов, полученных от приносящей доходы деятельности, который в том числе устанавливает обязанность учреждения представлять сведения о таком имуществе в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий ведение реестра федерального имущества;
запрет на совершение сделок, возможными последствиями которых является отчуждение или обременение имущества, закрепленного за учреждением, или имущества, приобретенного за счет средств, выделенных этому учреждению из федерального бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда;
открытие счетов учреждения в органах федерального казначейства;
ликвидацию учреждения по решению собственника имущества (Российской Федерации) и распоряжение собственником имуществом ликвидированного учреждения, если иное не предусмотрено федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;
ГАРАНТ:
См. общие требования Минфина РФ и Федерального казначейства, которые должны быть учтены федеральными органами исполнительной власти при приведении уставов подведомственных учреждений в соответствие с законодательством Российской Федерации, приведенные в письме Минфина РФ от 29 декабря 2005 г. N 12-04-02/4035
б) обеспечить приведение уставов подведомственных им федеральных государственных учреждений в соответствие с настоящим постановлением;
в) представить в 3-месячный срок в Правительство Российской Федерации предложения о приведении положений о федеральных органах исполнительной власти в части правомочий по созданию, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений в соответствие с настоящим постановлением.
Председатель Правительства
Российской Федерации
10 февраля 2004 г.
Решения о создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений принимаются Правительством РФ на основе проектов, подготовленных федеральными органами исполнительной власти по согласованию с Минимуществом России, Минэкономразвития России, Минтрудом России и Минфином России. В проекте решения должен быть предусмотрен предмет и цели деятельности учреждения, а также предельная численность работников и размер ассигнований на содержание создаваемого (реорганизуемого) учреждения в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете. Устав федерального государственного учреждения утверждается федеральным органом исполнительной власти, на который возложены координация и регулирование деятельности в соответствующей отрасли (сфере управления), по согласованию с Минимуществом России и Минфином России.
Постановление Правительства РФ от 10 февраля 2004 г. N 71 "О создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений"
Текст постановления опубликован в "Российской газете" от 17 февраля 2004 г. N 30, в Собрании законодательства Российской Федерации от 16 февраля 2004 г. N 7 ст. 537
Постановлением Правительства РФ от 26 июля 2010 г. N 539 настоящее постановление признано утратившим силу с 1 января 2011 г.
В настоящий документ внесены изменения следующими документами:
Постановление Правительства РФ от 22 декабря 2009 г. N 1058
Постановление Правительства РФ от 1 апреля 2009 г. N 290
Постановление Правительства РФ от 20 декабря 2006 г. N 782
Всего за несколько дней в России началась и завершилась административная реформа. Через 13 лет налоговиков снова вернули в состав Минфина, а МНС перестало существовать. Правда, пока только на бумаге.
Формально Министерство по налогам и сборам еще функционирует. Пункт 15 указа президента*, который как раз и предусматривает преобразование налогового ведомства, вступит в силу только после того, как депутаты примут соответствующие поправки в Налоговый кодекс. А на это может уйти несколько месяцев.
Кстати, такая оговорка в указе совсем не случайна. Это сделано для того, чтобы юристы потом не смогли оспорить решения несуществующей налоговой службы. Ведь такого учреждения, как Федеральная налоговая служба, нет в Налоговом кодексе, а следовательно, любые акты этого госоргана (от приказов и писем «сверху» до банальных актов камеральной проверки) не имели бы юридической силы.
КАК ЭТО БУДЕТ
Когда депутаты примут поправки в Налоговый кодекс, пока сказать трудно. Однако заметим, что дело не ограничится заменой слов «МНС» на «ФНС». Поправки затронут куда больше вопросов, в том числе и налоговый учет.
После того как все изменения утвердят, налоговая реформа, которая длится уже почти десять лет, завершится. Иначе говоря, по словам чиновников, скоро на налоговом горизонте воцарятся полная стабильность и спокойствие.
Министерство по налогам и сборам пополнит ряды Минфина в лице Федеральной налоговой службы, в чем, собственно, нет ничего нового (см. вставку). Налоговики отправились в свободное плавание 13 лет назад как раз из Министерства финансов.
Правда, ФНС не станет полным аналогом старого налогового ведомства. Служба будет выполнять лишь контрольные и надзорные функции, а вот всю разъяснительную и нормотворческую работу будут делать минфиновцы. Не исключено, что это наконец приведет к объединению бухгалтерского и налогового учета, о котором говорят чуть ли не с появления последнего. Ведь, по сути, методологией будет заниматься один и тот же отдел Министерства финансов.
В жизни самих налогоплательщиков мало что изменится. Единственное, за разъяснением налогового законодательства придется обращаться непосредственно в Минфин.
То есть в итоге мы получим следующую картину. Налоговики принимают отчетность и всячески контролируют деятельность фирм и индивидуальных предпринимателей, а Минфин разрабатывает нормативную базу и приглядывает за подшефной ему службой. Кстати, Минфин будет наделен правом отмены любого решения налоговиков (см. схему).
Остается только один невыясненный вопрос: что будет с государственной регистрацией фирм и предпринимателей? По принципам административной реформы служба не может вести ЕГРЮЛ и ЕГРИП. Поскольку это не относится ни к контролю, ни к надзору. По идее вести реестр должно федеральное агентство. Однако ни одно из созданных федеральных агентств эти функции не получило. Скорее всего этот небольшой казус вскоре устранят, а пока налоговики регистрируют всех так же, как и раньше.
ВСЕ РАБОТАЮТ В ШТАТНОМ РЕЖИМЕ
Да и вообще, на сегодняшний день в жизни как бухгалтеров, так и налоговиков мало что изменилось. Как мы уже сказали, МНС еще есть и работает так же, как раньше. В прежнем порядке работают и территориальные инспекции.
Кстати, пока преобразование не окончено, все вновь изданные приказы и письма налогового министерства имеют юридическую силу, а фирмы и предприниматели обязаны их выполнять. Минфин России обнародовал официальное сообщение своей пресс-службы. В нем говорится, что руководство МНС России и всех налоговых инспекций на территории РФ продолжает исполнять свои обязанности в прежнем порядке и в полном объеме. Этот принцип будет действовать до тех пор, пока не вступят в силу изменения в законодательстве.
Однако уже сейчас налоговики работают под новым руководством. 15 марта министр финансов Алексей Кудрин на заседании МНС представил сотрудникам министерства нового руководителя. Им стал Анатолий Сердюков, который совсем недавно приехал в столицу для того, чтобы занять пост главы московского Управления МНС.
На посту министра по налогам и сборам Анатолий Сердюков сменил Геннадия Букаева, который возглавлял ведомство с 2000 года. Теперь господину Букаеву предстоит переквалифицироваться в помощники премьер-министра.
На заседании МНС Алексей Кудрин сообщил налоговикам, что 90 процентов кадров министерства спокойно перекочуют в новую службу. Остальные чиновники, которые занимались подготовкой нормативно-правовой базы, перейдут на работу в Минфин.
Также было сказано, что Анатолий Сердюков займет пост главы МНС на время его преобразования в ФНС. Однако есть все основания полагать, что и после реорганизации он останется главным налоговиком страны.
* Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О структуре федеральных органов исполнительной власти».
Наша хроникаВперед в прошлое: эволюция налоговой службы
21 ноября 1991 года: Указом Президента Российской Федерации № 218 из состава Министерства финансов РФ выделена самостоятельная Государственная налоговая служба Российской Федерации.
23 декабря 1998 года: Указом Президента Российской Федерации № 1635 «О Министерстве Российской Федерации по налогам и сборам» Госналогслужба России преобразована в Министерство Российской Федерации по налогам и сборам.
9 марта 2004 года: Указом Президента Российской Федерации № 314 Министерство РФ по налогам и сборам преобразовано в Федеральную налоговую службу в составе Министерства финансов.
Анатолий Эдуардович Сердюков
Родился 8 января 1962 года в Краснодарском крае.
Имеет два высших образования: в 1984 году окончил Ленинградский институт советской торговли, в 2000 году – юридический факультет Санкт-Петербургского государственного университета. Кандидат экономических наук.
В октябре 2000 года стал заместителем руководителя ИМНС межрайонного уровня по работе с крупнейшими налогоплательщиками.
С мая 2001 года – заместитель руководителя Управления МНС по Санкт-Петербургу. Затем был назначен его руководителем.
С 16 марта 2004 года – исполняющий обязанности министра РФ по налогам и сборам.
Стоит отметить, что Анатолий Сердюков в бытность руководителем УМНС по Санкт-Петербургу прославился довольно жесткими мерами в отношении налогоплательщиков. В частности, под его руководством налоговикам из северной столицы почти вдвое удалось сократить задолженность перед бюджетом.
Также в Санкт-Петербурге была создана довольно эффективная технология возмещения экспортного НДС. Анатолий Сердюков назвал ее «профилактикой лжеэкспорта на ранней стадии». Фактически это означало, что налоговики совместно с налоговой полицией проверяли фирму еще до заключения сделки. Все это позволило петербургским налоговикам занять одну из лидирующих позиций по сбору налогов в России.
Как мы уже сообщали, Указом Президента РФ от 09.03.2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» Министерство Российской Федерации по налогам и сборам преобразовывается в Федеральную налоговую службу.
При этом функции МНС РФ по принятию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности, по ведению разъяснительной работы по законодательству Российской Федерации о налогах и сборах переданы Министерству финансов Российской Федерации.
Указанные положения вступают в силу после вступления в силу соответствующих федеральных законов.
01.07.2004 г. был официально опубликован Федеральный закон РФ от 29.06.2004 г. № 58-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления».
Статьями 54 и 62 данного Закона вносятся изменения и дополнения в части первую и вторую Налогового кодекса РФ.
Указанные статьи Закона вступают в силу через месяц со дня официального опубликования Закона, то есть с 1 августа 2004 года.
Соответственно, с августа МНС РФ фактически преобразуется в Федеральную налоговую службу (ФНС).
Рассмотрим подробнее, какие функции бывшего МНС РФ сохранены за новой службой, а каких функций ФНС лишается.
Новая налоговая служба по тексту Кодекса называется не ФНС, а федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области налогов и сборов.
Налоговые органы по-прежнему именуются налоговыми органами.
В новой редакции изложена ст. 4 НК РФ «Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, исполнительных органов местного самоуправления о налогах и сборах».
Федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные осуществлять функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере налогов и сборов (Минфин РФ – ред.) и в сфере таможенного дела, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, исполнительные органы местного самоуправления в предусмотренных законодательством о налогах и сборах случаях в пределах своей компетенции издают нормативные правовые акты по вопросам, связанным с налогообложением и со сборами, которые не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах.
Федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные осуществлять функции по контролю и надзору в области налогов и сборов (ФНС – ред.) и в области таможенного дела, и их территориальные органы не имеют права издавать нормативные правовые акты по вопросам налогов и сборов.
Таким образом, нормативные правовые акты по вопросам налогов и сборов издает Минфин РФ.
Полномочия Минфина РФ
В Кодекс введена новая статья 34.2 «Полномочия финансовых органов в области налогов и сборов».
Министерство финансов Российской Федерации дает письменные разъяснения по вопросам применения законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, утверждает формы расчетов по налогам и формы налоговых деклараций, обязательные для налогоплательщиков, а также порядок их заполнения.
Письменные разъяснения по вопросам применения соответственно законодательства субъектов Российской Федерации о налогах и сборах и нормативных правовых актов органов местного самоуправления о местных налогах и сборах дают органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, уполномоченные в области финансов.
Права и обязанности налоговых органов
Ст. 31 «Права налоговых органов» и ст. 32 «Обязанности налоговых органов» практически не изменились.
Отметим, что ФНС более не вправе утверждать порядок проведения инвентаризации имущества налогоплательщика при налоговой проверке.
На налоговые органы больше не возлагается обязанность по проведению разъяснительной работы по применению законодательства о налогах и сборах, а также принятых в соответствии с ним нормативных правовых актах.
Но право на разъяснения за ФНС осталось.
Новая редакция ст. 21 НК РФ «Права налогоплательщиков (плательщиков сборов)» гласит, что налогоплательщики имеют право получать по месту своего учета от налоговых органов бесплатную информацию (в том числе в письменной форме) о действующих налогах и сборах, законодательстве о налогах и сборах и принятых в соответствии с ним нормативных правовых актах, порядке исчисления и уплаты налогов и сборов, правах и обязанностях налогоплательщиков, полномочиях налоговых органов и их должностных лиц, а также получать формы налоговой отчетности и разъяснения о порядке их заполнения.
В то же время налогоплательщики имеют право получать от Министерства финансов Российской Федерации письменные разъяснения по вопросам применения законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, от финансовых органов в субъектах Российской Федерации и органов местного самоуправления – по вопросам применения соответственно законодательства субъектов Российской Федерации о налогах и сборах и нормативных правовых актов органов местного самоуправления о местных налогах и сборах.
Только разъяснения налоговиков названы информацией, а разъяснения Минфина РФ – собственно разъяснениями.
И это не просто разные слова, потому что от них будет зависеть
Чтобы определиться, к кому обращаться за разъяснениями (или за информацией), следует знать, выполнение чьих разъяснений будет исключать вину налогоплательщика в совершении налогового правонарушения.
На сегодняшний день согласно п.п. 3 п. 1 ст. 111 НК РФ обстоятельствами, исключающими вину лица в совершении налогового правонарушения, признаются выполнение налогоплательщиком или налоговым агентом письменных разъяснений по вопросам применения законодательства о налогах и сборах, данных налоговым органом или другим уполномоченным государственным органом или их должностными лицами в пределах их компетенции (указанные обстоятельства устанавливаются при наличии соответствующих документов этих органов, которые по смыслу и содержанию относятся к налоговым периодам, в которых совершено налоговое правонарушение, вне зависимости от даты издания этих документов).
Однако с августа штрафные санкции к Вам применяться не будут, если Вы нарушили законодательство о налогах и сборах, следуя письменным разъяснениям финансовых, а не налоговых, органов.
То есть если налоговые органы дали вам неверную информацию и Вы ей последовали, Вас накажут по полной программе.
Если же неверные разъяснения дал Минфин РФ, это будет признано обстоятельством, исключающим Вашу вину в совершении налогового правонарушения.
Согласно п. 15 указа Президента РФ № 314 МНС РФ преобразуется в Федеральную налоговую службу, а функции МНС РФ по принятию нормативных актов в установленной сфере деятельности, по ведению разъяснительной работы по законодательству Российской Федерации о налогах и сборах передаются Минфину РФ.
По логике, если налоговые органы приняли решение в отношении налогоплательщика, не соответствующее нормативному правовому акту, принятому Минфином РФ, то обращаться с жалобой следует к тому, кто этот акт принял.
Но это с точки зрения формальной логики. У законодателей логика своя.
Новой редакцией п. 3 ст. 31 НК РФ установлено, что вышестоящие налоговые органы вправе отменять решения нижестоящих налоговых органов в случае несоответствия указанных решений законодательству о налогах и сборах.
Минфин РФ отменять решения налоговых органов не вправе.
Минфин РФ может сколько угодно разъяснять законодательство и принимать нормативные акты, налоговые органы будут по-прежнему жить обособленно.
И жаловаться на неправомерные действия налоговых органов нужно будет им же.
Изменения сроков уплаты налогов и сборов
Вероятно, законодатели следуют принципу, что во всем должна быть гармония.
Отобрав у налоговых органов часть их полномочий, законодатели наделили ФНС функциями, ранее принадлежавшими Минфину РФ.
Так, согласно ст. 63 НК РФ решения об изменении сроков уплаты налогов и сборов принимают финансовые органы.
Новая редакция ст. 63 НК РФ передает эти полномочия налоговым органам.
Новой редакцией ст. 80 НК РФ установлено, что формы налоговых деклараций и порядок их заполнения утверждаются Министерством финансов Российской Федерации.
Изменения, внесенные в часть вторую НК РФ, носят технический характер.
Н ормативные акты, принятые до реорганизации
Ст. 78 Закона установлено, что нормативные правовые акты Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, принятые до вступления в силу настоящего Федерального закона, действуют впредь до признания их утратившими силу или принятия соответствующих нормативных правовых актов Правительством РФ или уполномоченными федеральными органами исполнительной власти.
Таким образом, нормативные акты, принятые МНС РФ, будут действовать до того времени, пока они не будут признаны утратившими силу.
Напомним, что к нормативным актам относятся нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, прошедшие государственную регистрацию в Минюсте РФ и официально опубликованные в «Российской газете».
Автор – Иван Соловьев – начальник дознания ФСНП России в 2001-2002 гг., заместитель начальника Правового управления ФСНП России в 2003 г., д.ю.н, заслуженный юрист России.
Вчера исполнился 21 год со дня создания в России налоговой полиции. Она просуществовала 11 лет и была упразднена в марте 2003 г., а ее функции в сфере противодействия налоговой преступности были переданы органам внутренних дел.
"Хорошо забытое орудие угнетения", — так назвал этот правоохранительный орган в своей статье в газете "РБК daily" Герман Вишневский. "Вспомним времена существования в России аналогичного органа — налоговой полиции. Чем запомнилась эта эпоха? К чему она привела? Превращение этого органа в орудие уничтожения бизнес-конкурентов, бесконечные "маски-шоу", заказные уголовные дела и весьма печальный итог — инвестиционная непривлекательность России, вывод капитала из страны". Вот, пожалуй, и вся оценка деятельности налоговой полиции России юристом, которому на момент ее создания едва стукнуло… 5 лет.
В начале далеких 90-х так критикуемая г-ном Вишневским служба создавалась практически "с нуля". Полная политическая и экономическая переориентация общества, стремительная инфляция, рост безработицы, и, что греха таить, практически пустой госбюджет – вот тот фон, на котором начинала работать молодая правоохранительная структура. Кадры набирали "по крохам", так как никто не хотел идти на госслужбу, людям надо было просто выживать. Согласившиеся на новую сферу деятельности бывшие сотрудники ФСБ, МВД, военнослужащие столкнулись с массовым неисполнением конституционно-правовой обязанности платить законно установленные налоги и сборы. Ни бизнес, ни граждане не хотели делиться своими доходами с государством. Роль сборщика налогов выполняли представители криминальных структур.
И все же в достаточно короткие сроки сравнительно небольшому коллективу налоговой полиции удалось многое. Во-первых, укрепить роль государства в финансовой и налоговой сферах. Во-вторых, навести порядок во многих криминогенных отраслях финансово-хозяйственной деятельности. В-третьих, существенно пополнить государственный бюджет. К сожалению, в этой работе не обходилось без потерь – имена погибших при исполнении служебного долга сотрудников налоговой полиции навечно высечены на памятных мраморных досках. Поэтому работу ревизоров и оперативников в буквальном смысле прикрывали сотрудники службы физической защиты.
Постепенно была создана своя профессиональная школа – курсанты Академии налоговой полиции высоко котировались на рынке труда. Сформировался надежный кадровый резерв.
В итоге, к началу нового века налоговая полиция подошла более чем 40-тысячным коллективом высокопрофессиональных сотрудников, со своим следствием, дознанием и ревизорами, мощными оперативной и аналитической службами. Функционировал единый правоохранительный цикл: выявление, пресечение и расследование осуществлялось в рамках одной спецслужбы.
Помимо выявления налоговых и еще целого ряда экономических и иных преступлений, ФСНП России выполняла важную функцию по выявлению и пресечению фактов коррупции в налоговых органах. Поэтому и отношение к полицейским в среде налоговиков было на порядок уважительнее, чем к их сегодняшним коллегам, тоже кстати, полицейским.
Я специально не привожу цифр о деятельности налоговой полиции, и особенно ее экономическом эффекте. Скажу лишь, что имея в подследственности менее 10% составов экономических преступлений, служба возмещала более 90% нанесенного государству ущерба. Посредством сочетания оперативно-разыскной, аналитической и исследовательской деятельности служба вплотную подошла к выявлению сложных комплексных схем уклонения от уплаты налогов.
И если такие действия привели к потере инвестиционной привлекательности нашей страны, как утверждает автор вышеупомянутой статьи, то возникает вопрос, а кого он хотел бы видеть в качестве инвесторов? Тех, кто хочет использовать экономическую, финансовую неразбериху в своих целях? Тех, для кого возможность обналичить и проворачивать схемы через фирмы-однодневки, — основное условие деятельности?
Наличие надежной правоохранительной структуры в налоговой и финансовой сферах, обеспечивающих защиту честным предпринимателям от их же недобросовестных коллег, и есть один из основных элементов инвестиционной привлекательности страны. Для цивилизованных инвесторов, конечно.
Я прекрасно понимаю, что пассаж о налоговой полиции с экскурсом в историю был предпринят в целях проведения некой аналогии в связи с обсуждаемой инициативой о создании финансовой полиции. Понимаю, что количество сторонников и противников данной идеи далеко не пропорционально. И все же при обсуждении такого важного вопроса на экспертном уровне хотелось бы видеть аргументы правового, аналитического, статистического порядка, а не обращение на два десятилетия назад, когда не то что правовая система страны была другой, но и люди ее населяющие думали по-другому.
А про "сомнительность" и "порочный путь" мы слышали много раз. Хотелось бы взрослых аргументов, господа.
При совместных проверках бизнеса налоговиками и полицией средний размер доначислений по налогам резко возрастает: самостоятельно налоговики доначисляют в среднем по 7,5 млн руб. за одну проверку, а при участии полиции — в два-три раза больше, выяснили ученые Финансового университета при правительстве. Вывод сделан на основе данных Федеральной налоговой службы (ФНС) и Министерства внутренних дел (МВД), пояснил РБК руководитель исследования, профессор Финансового университета Иван Соловьев. Пресс-служба ФНС подтвердила РБК актуальность данных. МВД на запрос РБК не ответило.
Цель исследования — сформулировать предложения по совершенствованию законодательства для улучшения взаимодействия между налоговиками и правоохранителями при выявлении налоговых преступлений, следует из пояснений Соловьева для РБК. По его словам, ученые выполняют государственное задание, полученное от правительства. Завершить исследование планируется к началу ноября. По итогам исследования ученые могут предложить правительству создание специализированного органа по расследованию налоговых преступлений — по образцу итальянской Guardia di Finanza и по аналогии с налоговой полицией, которая существовала в России до 2003 года.
В 2013 году при самостоятельных проверках ФНС доначисляла бизнесу в среднем 6,9 млн руб. налогов за одну проверку, а при инспекциях с участием полиции втрое больше — 21,6 млн руб., свидетельствует статистика, которую анализировали исследователи. В 2014 году совместные проверки оказались в 2,5 раза эффективнее (20,6 млн против 8,2 млн руб.), а в 2015 году — вдвое эффективнее (19,1 млн против 8,9 млн руб.).
ФНС объясняет столь существенную разницу тем, что совместные проверки проводятся в наиболее сложных случаях уклонения от уплаты налогов. Например, если есть свидетельства необоснованного возмещения НДС или акциза, или при выявлении преступных схем уклонения от уплаты налогов, когда налогоплательщик избегает налогового контроля или активно противодействует выездной налоговой проверке (в случаях «миграции» организации, смены учредителей или руководства, реорганизации или ликвидации после решения налоговиков провести выездную проверку), или использует в работе фирмы-однодневки и т.д.
Кроме того, согласно разъяснениям ФНС, налоговики могут привлекать полицейских, если поводом для проверок становятся материалы о налоговых нарушениях, которые сами полицейские направили налоговикам. Полномочия полиции при сборе доказательств о налоговых правонарушениях шире, чем у налоговиков, в первую очередь за счет права проводить оперативно-разыскную деятельность (ОРД), указывает пресс-служба ФНС. Материалы ОРД считаются надлежащими доказательствами по делам о налоговых правонарушениях. Сейчас ФНС и МВД завершают согласование проекта совместного приказа о порядке передачи таких материалов налоговым органам, это, «безусловно, окажет положительное влияние на эффективность взаимодействия двух ведомств», сообщила РБК пресс-служба налоговой службы.
Не только эффективность
Соловьев допускает, что совместные налоговые проверки более эффективны еще и потому, что в присутствии полицейских у проверяющих и налогоплательщиков меньше возможностей «договориться» — во время таких проверок происходит только поиск нарушений.
«Действительно, совместные проверки налоговой и полиции дают синергетический эффект — их права объединяются, и благодаря этому они могут гораздо глубже и тщательнее проверить бизнес», — говорит Роман Терехин, управляющий партнер бюро «Деловой фарватер», которое специализируется на защите бизнеса при налоговых проверках. Когда у проверяющих больше прав, то появляется и гораздо больше возможностей для выявления правонарушений и доначисления налогов, объясняет Терехин.
Но есть и обратная сторона: при совместных проверках возрастает не только эффективность, но и агрессивность. «Чем больше силы мы даем проверяющим, тем больше риска, что эта сила будет использована не только во благо, но и во вред», — отмечает Терехин. В отличие от налоговиков, которые говорят с бизнесом на понятном языке и изучают бухгалтерские документы, полиция — орган, который «отвечает» за «закошмаривание» бизнеса, этот метод до сих пор жив и применяется, «бывают злоупотребления», сожалеет он. По его словам, во время выездных налоговых проверок полицейские часто запрашивают документы — не в интересах самой проверки, а в рамках своих оперативно-разыскных мероприятий, позже эти документы в эту выездную проверку могут даже не попасть. «И как их потом будут использовать, мы заранее не знаем», — сетует Терехин.
Едва ли результаты совместных налоговых инспекций говорят о более глубоких и компетентных проверках, скорее, наоборот, это показатель того, что вряд ли целесообразно привлекать силовые органы к проверкам, в которых требуются специалисты, а не угрозы, считает сопредседатель «Деловой России» Андрей Назаров. Реальные налоговые доначисления могут осуществить только компетентные сотрудники ФНС, а никак не полицейские, говорит он. Но в присутствии полицейских предприниматели чаще готовы согласиться с доначислениями, чтобы не создавать угрозу последующих, более жестких проверок, отмечает Назаров. «Мне кажется, при внешней видимости позитивного результата в целом для экономики и инвестиционного климата такие совместные проверки являются, скорее всего, отрицательным фактором», — полагает собеседник РБК.
Лучше сами
Несмотря на показатели статистики, налоговики все же предпочитают проверять бизнес самостоятельно, свидетельствуют данные Финансового университета. В 2013 году полицейские участвовали в 6531 выездной налоговой проверке из 41331 (16%), в 2014 году — в 7123 из 35758 (20%), в 2015 году — в 6460 из 30663 (21%). Сейчас каждая пятая выездная проверка проводится с участием полицейских, подтверждает пресс-служба ФНС. Служба не ставит цели все проверки проводить совместно с органами МВД, это нецелесообразно, сказано в ответе ФНС на запрос РБК. Существенное количество проверок с суммой доначислений выше среднего проводится налоговыми органами самостоятельно, отмечают налоговики.
Совместные проверки проводятся по инициативе налоговых органов. Налоговики просят участия полиции, в частности, когда нужны конкретные действия по осуществлению налогового контроля (выемка документов, исследование, опрос, осмотр помещений), содействие сотрудникам ФНС, если их деятельности препятствуют или требуется защита их жизни и здоровья при проверках, следует из разъяснений пресс-службы ФНС.
Налоговики привлекают к проверкам полицейских, когда видят явные признаки налоговых преступлений, когда информацию о нарушениях получают из правоохранительных органов, но чаще всего — «когда им страшно», а в остальных случаях предпочитают действовать самостоятельно, объясняет Соловьев. «Есть же разные налогоплательщики — кто-то может и на порог не пустить. То есть это некая силовая составляющая», — говорит ученый. Полицию зовут, когда компания саботирует взаимодействие — не дает документы, сотрудники не являются на допросы, а полиция в отличие от налоговиков может проводить обследования, вызывать людей для дачи объяснений, приходить к ним домой, чтобы вручить повестки, согласен Терехин. Но полиция, по его словам, и сама может включаться в любые выездные проверки — в частности, если имеет какую-то информацию о налогоплательщике.
Процессуальная эффективность собранных налоговиками материалов невысока, отмечают исследователи, уголовные дела по ним возбуждаются лишь в 9–11% случаев. Методы, которыми пользуются налоговики, не позволяют документировать налоговые преступления — налоговики не могут прослушивать телефоны, проводить оперативное внедрение и наблюдение — все, что для документирования преступлений использует полиция, объясняет Соловьев. При этом немедленный результат дал возврат к прежнему порядку возбуждения уголовных дел по налогам, согласно которому Следственный комитет получил право использовать материалы полицейских оперативно-разыскных действий, констатируют исследователи. В течение 2015 года количество таких дел увеличилось почти на полторы тысячи — с 3102 до 4568.
«Это же не потому произошло, что налоговики стали слать больше материалов в Следственный комитет. Следственный комитет сработал лучше, потому что стал получать дополнительные материалы из полиции», — рассуждает Соловьев. По этой же причине существенно увеличились и объемы платежей в бюджет: общая сумма возмещенного ущерба при доследственных проверках и расследованиях налоговых преступлений в 2015 году составила 14,9 млрд руб. Рост — на 86%.
Итальянский рецепт
Основываясь на всех этих показателях, ученые приходят к выводу о необходимости «значительного укрепления государственной системы противодействия налоговой преступности». Идеальным вариантом они считают введение «единого правоохранительного цикла выявления, пресечения и расследования налоговых преступлений». Это можно реализовать путем создания специализированного правоохранительного органа (финансовой полиции), полагают исследователи.
В качестве удачного примера ученые приводят Финансовую гвардию в Италии (Guardia di Finanza). Согласно ее годовому отчету, в 2015 году сумма выявленных сокрытых налогов превысила €1 млрд. В пересчете на рубли это примерно 84,7 млрд — против 14,9 млрд руб. в целом по России, отмечают они. То есть гораздо меньшими человеческими ресурсами с вдвое меньшего количества налогоплательщиков устанавливается ущерб больше в 5,7 раза, подсчитали ученые.
Назад в будущее
В России специальный орган по борьбе с налоговой преступностью уже был — Налоговая полиция. Она была создана в 1992 году и ликвидирована в 2003-м. Официальных объяснений необходимости ликвидации не было, но решению предшествовал конфликт ведомства с «Газпромом», который налоговые полицейские обвинили в уклонении от уплаты налогов на «десятки миллиардов рублей».
Показатели Налоговой полиции по расследованию налоговых преступлений были лучшими в российской истории: в некоторые годы возбуждалось по 40–50 тыс. дел, напоминает Соловьев. При этом, как и сейчас, существовал институт освобождения от уголовной ответственности при уплате сокрытых налогов — и поступления в бюджет были огромными, отмечает собеседник РБК.
Он подтвердил, что ученые обсуждают возможность предложить правительству создание специализированного органа по расследованию налоговых преступлений. Но, по его словам, это не будет предложено «как императив» — лишь как возможность. «Но если абсолютно объективно, не отстаивая позиции государственников или, наоборот, либеральную, предпринимательскую, если мы хотим, чтобы эффективно выявлялись налоговые преступления, нужно собрать все государственные полномочия в единый цикл, от выявления до пресечения и расследования, чтобы это делалось «на одном дыхании», — аргументирует Соловьев. Таким было устройство Налоговой полиции, напоминает он, но речи о возврате именно того института с его «пугающей репутацией» не идет. В отличие от 1990-х годов сейчас гораздо больше возможностей набрать в единый орган действительно грамотных специалистов, объясняет Соловьев.
Налоговая полиция по большому счету не исчезла, обращает внимание Терехин: после ряда трансформаций в МВД сохранились специализированные оперативно-разыскные части, занимающиеся именно налоговыми преступлениями. Если речь пойдет об объединении этих подразделений с ФНС, то нужно учитывать, что и у тех и у других еще множество иных задач, помимо противодействия налоговым преступлениям, напоминает эксперт. Если слить это все в единое ведомство, получится, скорее всего, очень неповоротливый гигант — очередное сверхсиловое ведомство, которое создается больше под руководителя, чем под задачу, считает Терехин. Если же выделить специальные функции из ФНС и МВД, то «борозда», которая сейчас проложена между ФНС и МВД, по сути, проляжет внутри ФНС — например, между соседними отделами камеральных и выездных налоговых проверок, предсказывает собеседник РБК.
Простого решения в этом вопросе нет, считает Терехин, структурно лучше ничего не менять, а лучше бороться за эффективность взаимодействия ФНС и МВД и за более четкие формулировки их прав и обязанностей. К примеру, сейчас полиция при проведении ОРД по налоговым преступлениям использует те же методы, что и при расследовании убийств, указывает эксперт, хотя понятно, что подходы к «беловоротничковой» преступности должны быть совсем другими.
Ранее передать расследование всех экономических преступлений одному правоохранительному органу по примеру Италии предлагало само предпринимательское сообщество. Предложение содержалось в докладе бизнес-омбудсмена Бориса Титова президенту Владимиру Путину за 2015 год, в его подготовке участвовали ведущие деловые организации. Создание единого органа помогло бы изменить ситуацию с незаконным уголовным преследованием предпринимателей, поскольку «2015 год характеризовался самым сильным за последние годы давлением уголовного закона на бизнес», рассудило бизнес-сообщество.
Но статистика совместных налоговых проверок, изученная Финансовым университетом, — лишнее свидетельство того, что к этой идее нужно относиться осторожнее, считает Назаров (был автором главы доклада Титова, в которой содержалось предложение о едином органе). Есть риск, что такое единое ведомство окажется скорее силовым, чем аналитическим, поясняет он. Если добавить силовой аспект в нынешнюю достаточно сбалансированную налоговую политику, то есть опасность возврата в 1990-е, когда налоговое ведомство воспринималось как жесткий фискально-силовой орган, чьи действия часто приводили к необъективным результатам по доначислениям, в результате чего многие компании просто перестали существовать, напоминает сопредседатель «Деловой России».
Никаких действий для реализации идеи создания единого органа по борьбе с экономическими преступлениями не предпринималось, сказал РБК источник, близкий к Титову. Ученые свою идею с чиновниками не обсуждали, уточнил участник исследования Финансового университета. В ФНС об участии ведомства в подобных обсуждениях сообщили, что вопрос не входит в компетенции ведомства.
Читайте также:
