Налоговые расходы бюджета это
Опубликовано: 15.05.2024
Минфин предложил составить отдельный перечень «налоговых расходов» бюджета и установить механизм их оценки. В случае неэффективности расходов меры господдержки планируется скорректировать или вовсе отменить. Проект постановления правительства, разработанный министерством, опубликован на портале раскрытия нормативных актов.
Представитель Минфина в комментарии РБК подчеркнул, что документ пока находится на стадии общественного обсуждения, «по итогам которого будут собраны замечания и предложения для дальнейшей его доработки».
Нужны ли преференции
Налоговые расходы — это выпадающие доходы бюджета из-за льгот и преференций по налогам, сборам и таможенным платежам в качестве господдержки бизнеса, социально ориентированных НКО, социально незащищенных граждан и других категорий. В отличие от прямых расходов бюджета у налоговых часто нет срока действия — многие льготы предоставляются бессрочно. Минфин ранее неоднократно заявлял, что налоговые льготы — это недополученные ресурсы бюджета, но в отличие от прямых трат контроля за ними нет.
«Такая практика создает предпосылки для снижения эффективности мер государственной политики, недооценки фактических объемов поддержки того или иного направления, неоптимального распределения дефицитных бюджетных ресурсов и в конечном итоге ведет к прямым потерям общественного благосостояния», — предупреждало министерство в специальном прошлогоднем докладе о необходимости инвентаризации налоговых льгот (*.pdf).
По оценке Минфина, которая приводится в проекте «Основных направлений бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики» на следующую трехлетку (*.pdf), налоговые расходы бюджетной системы в 2015 году составляли 1,9 трлн руб., а в 2018-м достигнут 3,1 трлн руб. В основном налоговые расходы приходятся на раздел «Национальная экономика» — более 85%, или 2,6 трлн руб., в 2018 году. Далее следуют льготы в сферах здравоохранения, социальной политики, образования, науки и другие — впрочем, их объемы значительно меньше. В 2021 году бюджет понесет 3,36 трлн руб. налоговых расходов, прогнозирует Минфин. Оценки получены на основе данных налоговой отчетности и метода упущенных доходов, который учитывает сумму потерь доходов бюджета от предоставления той или иной льготы.
В разрезе госпрограмм самые большие льготы и преференции заложены в госпрограмме «Воспроизводство и использование природных ресурсов», которая предполагает 1,2 трлн руб. налоговых расходов в 2018 году. Далее следует программа «Развитие сельского хозяйства» более чем с 450 млрд руб. налоговых расходов. В целом более 1,5 трлн руб. всех налоговых расходов приходится на льготы по НДС и ввозной пошлине.
Начать с реестра
Реестр, который планирует создать Минфин, будет публиковаться на его сайте. Кураторами налоговых расходов по тем или иным госпрограммам станут министерства и ведомства, ответственные за их исполнение. Проект перечня налоговых расходов Минфин будет разрабатывать ежегодно до конца марта, затем документ будет согласовываться с Минэкономразвития и ответственными ведомствами. Кураторам госпрограмм предстоит оценить целесообразность налоговых расходов по таким критериям, как их востребованность и соответствие целям госпрограмм. Если какой-либо из них не будет выполнен, льготу уже могут скорректировать или отменить.
Эффективность льготы будут проверять через сравнение результативности расходов с альтернативными механизмами господдержки — субсидиями, госгарантиями и совершенствованием надзора. Кроме того, каждый налоговый расход проверят на самоокупаемость.
Предполагается, что постановление правительства вступит в силу 1 января 2019 года. Методику оценки эффективности налоговых расходов должны определить до 1 июля 2019 года.
Ведущий научный сотрудник РАНХиГС, экс-глава департамента бюджетной политики Минфина Илья Соколов ранее указывал, что отменить или хотя бы усовершенствовать для начала можно 25 льгот, большинство из которых относятся к налогу на прибыль (в год бюджет теряет около 430 млрд руб. от послаблений по этому налогу). Кроме того, пересмотреть можно пониженную ставку НДС для продуктов и товаров для детей (278 млрд руб.), а также имущественный налоговый вычет при приобретении жилья (151,1 млрд руб.) и освобождение от налогообложения доходов от продажи недвижимости, которая была в собственности не менее трех лет (51,3 млрд руб.), писал эксперт.
По мнению руководителя направления фискальной политики Экономической экспертной группы Александры Суслиной, пересмотрены могут быть все льготы. «Минфин около десяти лет ведет работу для повышения эффективности налоговых льгот. Вопрос об отмене неэффективных постоянно стоит на повестке дня. Весь объем льгот может быть пересмотрен. Очень многие из них вызывают сомнения, но результат и масштаб потерь бюджета оценить очень трудно», — пояснила Суслина РБК. Не закреплено и само понятие налоговых расходов, напомнила она.
Однако эксперт названа «спорной» идею передать контроль за эффективностью льгот самим исполнителям госпрограмм. «Оценка собственной же работы вряд ли может быть объективной. Логичнее было бы назначить внешний контроль, например, со стороны Счетной палаты. Возможно, отчасти это сделано потому, что именно органы, которые пользуются льготами, лучше понимают, сколько они сэкономили», — считает Суслина.
Представитель Минфина не уточнил, чем обусловлено предложение назначить кураторами по оценке эффективности налоговых расходов самих исполнителей госпрограмм и сформирован ли уже примерный список льгот для отмены или корректировки. «В настоящее время порядок оценки эффективности налоговых расходов имеет рамочных характер и находится на стадии межведомственного согласования», — сообщил он.
Налоговые льготы и освобождения хоть и не приводят к прямому расходованию бюджетных средств, все же снижают доходы бюджета, которые в случае отсутствия таких льготных положений были бы направлены на решение тех же задач, что и вводимые льготы. Таким образом, налоговые преференции во многом аналогичны бюджетным расходам, и, соответственно, должны тщательно проверяться и оцениваться с точки зрения их эффективности и целесообразности. С учетом этого была сформирована концепция учета льгот как налоговых расходов бюджета.
Известно, что первое использование термина «налоговые расходы» принадлежит работавшему в отделе по налоговой политике Министерства финансов США Стэнли Сюррею. Во время своей речи в 1967 г. перед представителями финансовых кругов Сюррей призвал к организации «бюджета налоговых расходов», в котором будут представлены данные об объеме и стоимости для бюджета «намеренных отступлений от принятой концепции чистого дохода», используемых с целью создания системы расходов, которая бы описывалась в терминах налогов.
Сюррей и Макдениэл при описании концепции налоговых расходов утверждали, что налог на доходы состоит из двух частей. Первая часть это системные нормы, описывающие применение нормального налога на доходы, такие как определение налоговой базы, определение плательщиков налога, шкалы налоговых ставок, а также правила применения налога в международных сделках. Второй же элемент структуры налога на доходы заключается в льготных положениях, являющихся отступлениями от нормативной структуры налоговой системы и вводимых с целью поддержки конкретных групп плательщиков, конкретных отраслей или видов экономической деятельности. Эти положения имеют множество форм, таких как исключение из налогооблагаемой базы, налоговые вычеты, специальные налоговые ставки или налоговые кредиты. Но независимо от формы все эти налоговые преференции являют собой государственные расходы на определенные виды деятельности или на определенных налогоплательщиков, осуществляемые не напрямую, а через налоговую систему.
Таким образом, используя концепцию налоговых расходов, производятся две операции: расчет суммы налоговых обязательств, используя только положения нормативной структуры налоговой системы (без учета налоговых расходов), и расчет сумм средств, направленных получателям налоговых расходов. В данном случае чистые налоговые доходы бюджета это разница между нормативными доходами и налоговыми расходами.
Важно сказать, что нет общепринятого определения понятия «налоговых расходов». Например, согласно одному из подходов, то или иное положение налогового законодательства может быть отнесено к налоговым расходам при соблюдении двух условий:
1) положение является исключением из общего правила, используемого в налоговом законодательстве;
2) может быть создана или уже существует программа бюджетных расходов, которая бы достигала схожих целей.
В таблице 1 представлены определения налоговых расходов в зарубежной практике.
Таблица 1
Различные определения понятия «Налоговые расходы»
| Источник | Определение |
| МВФ (Руководство по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере, 2001)[9] | Льготы или освобождения относительно базовой налоговой структуры, ведущие к снижению объемов получаемых государством доходов, и, так как цели государственной политики могли бы быть достигнуты другим способом, например, путем предоставления субсидий, льготы рассматриваются как равноценная альтернатива бюджетных расходов |
| МВФ (Руководство по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере, 2007)[10] | Доходы государства, потерянные из-за действия определенных положений, закрепленных в налоговом законодательстве |
| ОЭСР (Оптимальные подходы государств – членов ОЭСР к обеспечению прозрачности государственного бюджета)[11] | Расчетные потери объемов налоговых поступлений, связанные с льготными налоговыми положениями, введенными для некоторых видов экономической деятельности |
| Канада[12] | Потерянные доходы бюджета вследствие введения специальных исключений, вычетов, снижения налоговой ставки, налоговых кредитов, уменьшающих сумму налоговых поступлений, которая могла быть уплачена |
| США (первое определение)[13] | Оценка объемов потерь дохода из-за льгот налоговой структуры |
| США (второе определение) | Упущенные доходы, которые регламентируются условиями законодательства государства и которые позволяют использовать исключения, вычеты, обеспечивают применение специальной ставки налога либо отсрочки по его уплате |
| Германия | Налоговые преференции, которые являются специальными отклонениями от базовой структуры налогов и которые приводят к уменьшению поступлений налогов в бюджет |
Оценив используемые подходы к понятию налоговых расходов, выделяются четыре характерных признака налоговых расходов. Они:
1) являют собой упущенные налоговые доходы, то есть приводят к уменьшению собираемости налогов;
2) представляют собой налоговые льготы, которые установлены относительно нормативной структуры налоговой системы;
3) используются для достижений государством экономических и социальных целей;
4) представляют собой альтернативу прямому государственному расходованию.
Налоговые расходы это не просто потерянные доходы бюджета, это те доходы, от которых государство сознательно отказалось для достижения конкретных задач и целей своей внутренней финансовой политики. Или по-другому, это финансовая поддержка государства, производимая через налоговую систему. Прямой альтернативой такой форме поддержки являются прямые государственные расходы. Таким образом, согласно такому подходу льготное положение не является элементом налоговых расходов, если не может быть заменено на программу расходов бюджета, имеющую сопоставимые условия и цели. Если льготное положение не может быть заменено на расходную программу бюджета, оно не является элементом налоговых расходов, а определяется как положение, уменьшающее объем налоговых платежей.
Согласно вышеуказанному подходу процесс определения налоговых расходов состоит из двух этапов: на первом этапе оцениваются отступления от нормативной структуры налогов, и определяются льготы, на втором этапе оценивается возможность представления льготы как программы государственных бюджетных расходов.
В Соединенных Штатах Америки в 1967 г. был опубликован первый бюджет налоговых расходов, но эти данные не были включены в официальную бюджетную отчетность. Только в 1974 г. была установлена обязательность включения бюджета налоговых расходов в бюджетную отчетность и некоторые отчеты комитетов конгресса США.
Параллельно подходы, основанные на концепции налоговых расходов, совершенствовались в Федеративной Республике Германия. Эксперты из этой страны уже в середине пятидесятых отмечали «эквивалентность» налоговых льгот программам государственных расходов. Отличительной чертой от опыта США стало то, что в ФРГ данный аргумент не приводил к критике фискальной политики, наоборот, налоговая система оценивалась как эффективный инструмент достижения целей экономической и социальной политики, что позволяло ей часто использоваться для «нефискальных» целей.
В дальнейшем данная концепция распространилась и во многих других государствах. Например, в конце 70-х годов первые перечни налоговых расходов стали составлять Канада и Великобритания, другие страны-участники Организации экономического сотрудничества и развития к середине 80-х годов либо стали использовать в своей практике данную концепцию, либо к этому моменту провели полную подготовительную работу.
Далее рассмотрим нормативную (базовую) структуру налоговой системы. Ее необходимо определять для дальнейшего составления перечня статей налоговых расходов как отступлений от неё.
Основатель концепции налоговых расходов бюджета Стэнли Сюррей считал, что нормативной структурой для подоходного налога является полный (всеобъемлющий) доход Хейга–Саймонса с учетом некоторых корректировок, связанных с администрированием. Данный подход был как раз широко распространен в период, когда началась дискуссия по налоговым расходам, в 60-70х годах.
Полный доход Хейга–Саймонса рассчитывается как чистый прирост благосостояния между двумя временными точками плюс потребление в течение данного временного промежутка[14]. В категорию «Потребление» в данном случае входят все затраты, связанные с потреблением, кроме затрат, которые связаны с получением доходов[15]. Таким образом, полный доход это сумма всех доходов от труда, капитала и трансфертов[16].
База полного дохода Хейга-Саймонса определяет все эти доходы как облагаемые налогом, при этом все источники доходов должны облагаться одинаково. При этом концепция предполагает вычет затрат, связанных с получением доходов, а также связанных с инфляцией для определения реального уровня благосостояния.
К сожалению, такую налоговую систему трудно реализовать на практике. В случае использования такой концепции при налогообложении домохозяйств значительно усложнится администрирование и исполнение законодательства в связи с проблемой измерения дохода и затрат на его получение. Похожие проблемы возникают и при налогообложении долгосрочных активов, например, недвижимости.
Также важно отметить, что базовая структура, использующая полный доход Хейга-Саймонса, не предполагает наличия и налога на прибыль организаций, и налога на доходы физлиц, в данном случае налогообложение всех доходов производится на минимальном уровне, уровне физического лица[17].
При использовании данной концепции подоходного налога доходы следует учитывать по методу начисления. Несмотря на это, в практике налогообложения приросты капитальной стоимости, как правило, включаются по реализации, а не по начислению. Это можно объяснить и историческим развитием налогообложения, и проблемой определения цены, и мнением о том, что нереализованные приросты не являются доходами, а также усложненностью администрирования в случае понесения убытков, определяемых по методу начисления[18].
Также стоит отметить, что многие государства (например, государства Северной Америки) облагают не реальный доход, который использует концепция Хейга-Саймонса, а номинальный доход[19]. Налогообложение реального дохода должно применять индексацию всех статей баланса, что значительно усложнит администрирование налогового законодательства[20].
Приведенные выше аргументы показывают, что подоходный налог, который использует концепцию полного дохода, нарушает эффективность и нейтральность налоговой системы: он усложняет администрирование и соблюдение законодательства, также не учитывает цикличность деятельности предприятий. Таким образом, полный доход Хейга-Саймонса это скорее концептуальная модель, а не реальная основа для практического определения базовой структуры подоходного налога.
Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) предлагает различать нормативную и базовую структуры налоговой системы[21]. Базовая структура в данном случае определяется как полная и однозначная структура налогов, а определение нормативной структуры отдается на откуп политикам.
В терминах организации базовой структурой налога на доходы может быть полный доход Хейга-Саймонса, при этом при использовании нормативной структуры могут учитываться различные соображения, связанные с реализацией налоговой, социальной и экономической политики. При этом базовая структура налогов будет являть собой максимальное приближение к тому, что следует облагать налогом. Нормативная же структура будет скорее отображать принятое в государстве налоговое законодательство и меры государственного регулирования.
Базовая, или нормативная структура налоговой системы должна определять не только базу для налогообложения, но и то, кто платит налог, по какой ставке и в какой срок. Проблема определения базовой структуры налогов была бы значительно облегчена, если бы в законодательстве более четко фиксировалось, какие именно льготные меры следует определять как льготные. Таким образом, можно считать субъективным определение того, является ли, например, понижение ставки налога льготным положением, либо такое понижение оправданно с точки зрения качественных характеристик налоговой системы и является элементом нормативной структуры налогов.
Сюррей и Макдениэл предлагают следующие вопросы, ответы на которые дадут понять, является ли то или иное льготное положение элементом базовой структуры налогов либо является частью налоговых расходов:
1) является ли положение важным для определения налоговой базы, исходя из фундаментальной природы налога;
2) является ли положение элементом обычно используемой структуры ставок налога на доходы;
3) необходимо ли данное положение при определении базы налога;
4) является ли данное положение необходимым для того, чтобы убедиться в том, что налог исчисляется внутри конкретного временного периода;
5) необходимо ли применение данного положения при использовании налога в международных сделках;
6) необходимо ли данное положение при администрировании налога.
За каждым из представленных вопросов должно стоять конкретное решение государства в области фискальной политики.
Фото Славы Алахова / ТАСС
В подготовленных Минфином основных направлениях бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на период до 2020 года ставится задача закрепить в законодательстве (уже в текущем году) концепцию налоговых и неналоговых расходов.
Авторы идеи считают, что «фактически налоговые льготы, освобождения и преференции по налогам, сборам и другим платежам, предусмотренные действующим законодательством, являются недополученными бюджетной системой финансовыми ресурсами, то есть налоговыми и неналоговыми расходами».
Эти рассуждения опираются на мнение Международного валютного фонда (МВФ): поскольку цели государственной политики могут достигаться альтернативным способом через предоставление субсидий или понесение иных расходов, льготы выступают эквивалентом бюджетных расходов.
Цель нововведения, как всегда, самая благая: повышение прозрачности бюджетной и налоговой политики, оптимизация способов достижения социально-экономических задач. Но так ли безобидны правовые последствия этого шага?
То, что экономисты считают «расходами бюджета», с позиции юриста не может получить такой квалификации. Применение льготы не ведет к недоплате налога. Налоговое обязательство формируется по результатам применения всего комплекса правил исчисления платежа, включая положения о льготах. Нет налога до льготы и после льготы. Есть единая сумма, которую налогоплательщик обязан уплатить.
При недоплате налога (недоимке) бюджет так же не лишается части своего имущества. Он не становится богаче, но и не претерпевает ущерб.
Если в бюджетном законодательстве закрепится понятие «налоговых расходов», то (лиха беда — начало), последствия творческой реализации этого подхода на практике будут самыми непредсказуемыми. Так, что взыскание недоимки компаний с их собственников, менеджеров и бухгалтеров под видом ущерба, причинённого бюджету налоговым преступлением, может показаться шалостью.
Основные направления демонстрируют возможный вариант развития событий. Для стимулирования капитальных вложений предлагается предоставить налогоплательщикам инвестиционный налоговый кредит — право уменьшать исчисленную сумму налога на прибыль на сумму расходов на приобретение или модернизацию объектов основных средств. Размер вычета составляет 50% от стоимости объекта.
Эту льготу Минфин рассматривает как 50% со-финансирование инвестиционных расходов государством. Следовательно, чем лучше и эффективнее работает бизнес и больше инвестирует в развитие производства, тем больше «государственное участие» в его успехах.
В этой этатистской концепции всё переворачивается с ног на голову. Забыто, что налогообложение — это отношения по перераспределению произведенного обществом продукта. По версии Минфина, не бизнес, а государство становится первопричиной экономического и социального роста. Не налогоплательщики дают государству средства, а оно им.
Отсюда недалекий путь к изменению отношений собственности. Чем не повод попросить поделиться с государством долей в основном капитале общества?
Если учитывать, что Минфин понимает налоговые льготы очень широко (как любые отступления от «базовой» (или «нормативной») структуры налоговой системы), то простор для творчества открывается широчайший.
Следует учесть и то, что некоторые льготы вообще не могут рассматриваться как «благодеяние» государства. Это те послабления, которые направлены на фактическое выравнивание экономического положения плательщиков, обеспечение основных конституционных прав (на достойное существование, на жилище и др.)
В таких случаях льготы — это юридико-технический приём установления оптимального уровня налогообложения, а никак не «расходы бюджета».
Закономерным бюрократическим следствием внедрения концепции «налоговых расходов» является расширение объемов налоговой отчетности (ее бОльшая детализация — по словам авторов концепции) в целях лучшей оценки эффективности льгот.
Расширяется перечень государственных органов, контролирующих бизнес. Поскольку льготы — «государственные расходы», то Счетная Палата и аналогичные структуры в регионах получают доступ практически к любому налогоплательщику. Последствия выводов контролеров и неэффективности использования льгот могут быть для налогоплательщиков самыми драматическими.
Зато у Правительства появится возможность сразу улучшить показатели «государственной заботы». Предполагается, что «налоговые расходы, которые фактически являются бюджетным ресурсом, должны быть распределены по государственным программам». Соответственно, объемы государственных вложений в те или иные направления социально-экономического развития сразу возрастут, хотя никто этого не почувствует.
Например, по оценкам Минфина, уже в текущем году на развитие здравоохранения государство «потратит» на 215 млрд рублей больше, на социальную поддержку граждан — на 35 млрд, на транспортную инфраструктуру — на 118 млрд.
Остается посоветовать Минфину следующее. При таком подходе получается, что чем жестче базовые условия налогообложения (например, чем выше ставки налогов), тем больше объем государственных «вложений» при предоставлении льгот. Что если установить налог на прибыль на уровне 90%, но из них 70% объявить «стандартным вычетом»? Для налогоплательщиков ничего не изменится (разве что декларации потолстеют), но как улучшится отчетность о реализованных государственных программах
от 24 сентября 2019 года N 15-07-06/73914
I. Общие положения об оценке эффективности налоговых расходов Российской Федерации
Согласно пункту 2 Правил под оценкой эффективности налоговых расходов Российской Федерации (далее - налоговых расходов) понимается комплекс мероприятий, позволяющих сделать вывод о целесообразности и результативности предоставления плательщикам льгот исходя из целевых характеристик налоговых расходов.
В соответствии с пунктом 11 Правил методики оценки эффективности налоговых расходов (далее - Методика) утверждаются по согласованию с Минфином России и Минэкономразвития России.
Методики утверждаются ведомственными нормативными правовыми актами кураторов налоговых расходов. Проекты нормативных правовых актов об утверждении методик не подлежат проведению оценки регулирующего воздействия.
При использовании определений и терминов в разрабатываемых Методиках, кураторам налоговых расходов необходимо руководствоваться пунктом 2 Правил.
При разработке Методики рекомендуется учитывать возможность проведения агрегированной оценки эффективности по нескольким налоговым расходам, в случае если они направлены на достижение одних социально-экономических целей, адресованы идентичным категориям получателей. Такая оценка может проводиться, в частности, по следующим пунктам Перечня налоговых расходов Российской Федерации на 2020 год и плановый период 2021 и 2022 годов:
- NN 104, 109, 110, 111, 112, 113, 114, 115, 116 (режим налогообложения новых морских месторождений углеводородного сырья);
- NN 117, 128 (режим налогообложения при добыче газа горючего природного и газового конденсата при особых условиях);
- NN 105, 107 (режим налогообложения месторождений и залежей углеводородного сырья, характеризующихся высокой степенью выработанности);
- NN 120, 121, 122, 123, 124, 125 (режим налогообложения при добыче трудноизвлекаемых запасов нефти и разработке запасов нефти в новых регионах нефтедобычи);
- NN 118, 119 (режим налогообложения в нефтяной отрасли, основанный на налоге на дополнительный доход от добычи углеводородного сырья);
- NN 147, 149, 150 (НДС при реализации и ввозе медицинских товаров);
- NN 177, 178 (НДС при реализации и ввозе продовольственных товаров);
- NN 179, 180 (НДС при реализации и ввозе товаров для детей).
Описание результатов оценки эффективности должно не допускать их двоякого толкования и позволять однозначно учесть при формировании основных направлений бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики, а также при оценке эффективности реализации государственных программ Российской Федерации (далее - государственная программа).
В целях формирования комплексной оценки эффективности налоговых расходов используются фискальные характеристики налоговых расходов, а также иные источники информации (формы статистической и отраслевой отчетности).
В Методике рекомендуется также отразить полномочия структурных подразделений кураторов налоговых расходов по проведению оценки налоговых расходов.
Рекомендуемая структура методики (далее - Структура) представлена в приложении 1 к настоящим рекомендациям.
II. Порядок проведения оценки эффективности налогового расхода
Разрабатываемые кураторами налоговых расходов Методики должны отвечать определенному в разделе III Правил порядку оценки налоговых расходов. В соответствии с положениями Правил оценка эффективности налоговых расходов должна включать:
- оценку целесообразности налоговых расходов;
- оценку результативности налоговых расходов.
2.1. Порядок проведения оценки целесообразности налогового расхода
В соответствии с пунктом 13 Правил оценка целесообразности налоговых расходов проводится по следующим критериям:
- соответствие целям государственных программ Российской Федерации, структурных элементов государственных программ и (или) целям социально-экономической политики Российской Федерации, не относящейся к государственным программам (далее - социально-экономическая политика);
- востребованность плательщиками предоставленных льгот.
2.1.1. Соответствие налоговых расходов целям государственных программ и (или) социально-экономической политики
При разработке Методики следует учитывать, что налоговый расход должен оказывать прямое или косвенное влияние на достижение целей государственной программы, ее структурных элементов и (или) целей социально-экономической политики. Прямое влияние предполагает, что связь между налоговыми расходами и вышеуказанными целями должна быть понятной и однозначно воспринимаемой. Косвенное влияние должно сопровождаться описанием обоснования взаимосвязи между налоговым расходом и вышеуказанными целями.
Определение государственных программ и структурных элементов государственных программ, целям которых соответствуют налоговые расходы, осуществляется в соответствии с перечнем налоговых расходов.
Классификация элементов соответствия налоговых расходов:
1) Налоговый расход соответствует цели государственной программы:
Налоговый расход в целом способствует развитию сферы социально-экономического развития, на достижение целей в которой направлена государственная программа и (или) соответствует целям нескольких структурных элементов одной государственной программы.
Краткое наименование налогового расхода
Наименование государственной программы
Цель государственной программы
Задачи государственной программы
Освобождение от уплаты НДС резидентов территорий опережающего социально-
экономического развития (на территории Дальневосточного федерального округа)
Социально-экономическое развитие Дальневосточного федерального округа
Повышение уровня социально-
экономического развития Дальневосточного федерального округа
- формирование и развитие в ДвФО ТОСЭР с благоприятными условиями для привлечения инвестиций;
Пониженная ставка налога на прибыль для резидентов ТОСЭР (на территории ДвФО)
- содействие реализации инвестиционных проектов
Освобождение от уплаты налога на имущество организаций резидентов ТОСЭР (на территории ДвФО)
Не признаются объектами налогообложения по налогу на имущество ядерные установки, пункты хранения ядерных материалов и радиоактивных отходов*
Развитие атомного энергопромышленного комплекса
Обеспечение устойчивого развития атомного энергопромышленного комплекса
- эффективное развитие атомной электрогенерации;
- выполнение государственных обязательств по обращению с федеральными радиоактивными отходами и обеспечению безопасного состояния ядерно и радиационно опасных объектов;
- инновационное развитие гражданского сектора атомной отрасли и расширение сферы использования ядерных технологий;
- создание объектов инфраструктуры по обращению с отработавшим ядерным топливом и радиоактивными отходами, перевод объектов ядерного наследия в ядерно и радиационно безопасное состояние
* Указанные в налоговой льготе, обуславливающей данный налоговый расход, объекты налогообложения состоят на балансе организаций, деятельность которых способствует реализации нескольких подпрограмм данной государственной программы:
- "Расширение мощностей электрогенерации атомных электростанций на территории Российской Федерации";
- "Обеспечение безопасного обращения с федеральными радиоактивными отходами, поддержание в безопасном состоянии и утилизация ядерно и радиационно опасных объектов ядерного наследия"
- "Обеспечение производственных, технологических и социально-экономических процессов устойчивого развития ядерного оружейного комплекса Российской Федерации и стратегического присутствия России в Арктической зоне".
2) Налоговый расход соответствует цели структурного элемента государственной программы .
- ведомственные целевые программы;
- федеральные целевые программы;
- основные мероприятия ФОИВ и (или) иных главных распорядителей средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов.
2.1) Прямое соответствие налогового расхода цели структурного элемента государственной программы.
Краткое наименование налогового расхода
Наименование государственной программы
Наименование структурного элемента государственной программы
Цель структурного элемента государственной программы
Освобождение от уплаты земельного налога общины коренных малочисленных народов Севера, Сибири
Реализация государственной национальной политики
Подпрограмма "Коренные малочисленные народы Российской Федерации"
Обеспечение поддержки коренных малочисленных народов Российской Федерации, включая сохранение и защиту их исконной среды обитания и традиционного образа жизни
Освобождение от уплаты налога на имущество физических лиц, лиц, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастроф и аварий
Социальная поддержка граждан
Подпрограмма "Обеспечение мер социальной поддержки отдельных категорий граждан"
Повышение уровня жизни граждан - получателей мер социальной поддержки, государственных социальных и страховых гарантий
Пониженная ставка налога на прибыль для резидентов ОЭЗ в Калининградской области
Социально-экономическое развитие Калининградской области
Подпрограмма "Создание условий для устойчивого социально-экономического развития Калининградской области"
Оказание поддержки организациям и предприятиям, осуществляющим хозяйственную деятельность на территории Калининградской области
Освобождение от уплаты НДС реализации исключительных прав на изобретения, полезные модели, промышленные образцы
Научно-технологическое развитие Российской Федерации
Подпрограмма "Формирование и реализация комплексных научно-технических программ по приоритетам Стратегии научно-технологического развития Российской Федерации, а также научное, технологическое и инновационное развитие по широкому спектру направлений"
Формирование сбалансированной системы поддержки всех стадий инновационного цикла: от получения новых фундаментальных знаний до их практического использования, создания технологий, продуктов и услуг и выхода их на рынок
2.2) Косвенное соответствие налогового расхода цели структурного элемента государственной программы, характеризующееся отсутствием явного сопряжения цели структурного элемента государственной программы и цели предоставления налоговой льготы.
Краткое наименование налогового расхода
Наименование государственной программы
Наименование подпрограммы государственной программы
Цель подпрограммы государственной программы
Инвестиционный налоговый вычет
Экономическое развитие и инновационная экономика
Стимулирование инноваций
Повышение инновационной активности бизнеса и ускорение появления новых инновационных компаний
Пониженные тарифы страховых взносов для российских организаций, осуществляющих производство и реализацию произведенной ими анимационной аудиовизуальной продукции
Развитие культуры
Обеспечение прав граждан на участие в культурной жизни, реализация творческого потенциала нации
Освобождение от уплаты ввозной таможенной пошлины ванадий-алюминиевой лигатуры
Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности
Развитие производства традиционных и новых материалов
Обеспечение удовлетворения спроса на современные высокотехнологичные материалы российского производства
Особенности описания косвенного соответствия налогового расхода цели структурного элемента государственной программы. Косвенное влияние должно сопровождаться описанием обоснования взаимосвязи между налоговым расходом и вышеуказанными целями.
Пример описания косвенного соответствия налогового расхода цели структурного элемента государственной программы. Министерство культуры Российской Федерации является куратором налогового расхода "Пониженные тарифы страховых взносов для российских организаций, осуществляющих производство и реализацию произведенной ими анимационной аудиовизуальной продукции". Данный налоговый расход обусловлен льготой, установленной подпунктом 15 пункта 1 статьи 427 Налогового кодекса Российской Федерации (далее - НК РФ), и в соответствии с подпунктом 6 пункта 2 статьи 427 НК РФ для вышеуказанных плательщиков в 2018-2023 годах ставки страховых взносов составляют:
- на обязательное пенсионное страхование - 8,0%;
- на обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством - 2,0%;
- на обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности в отношении выплат и иных вознаграждений в пользу иностранных граждан и лиц без гражданства, временно пребывающих в Российской Федерации - 1,8%;
- на обязательное медицинское страхование - 4,0%.
Налоговый расход направлен на достижение цели подпрограммы "Искусство" государственной программы Российской Федерации "Развитие культуры", определенной как обеспечение прав граждан на участие в культурной жизни, реализация творческого потенциала нации и направленной на ее достижение задачи по обеспечению неповторимого художественного облика и высокого качества российской анимации.
Налоговый расход оказывает влияние на повышение конкурентоспособности российской анимационной отрасли и рентабельности производства национальных анимационных фильмов за счет снижения себестоимости анимационной аудиовизуальной продукции и возможности привлечения организациями индустрии анимационного кино высококвалифицированных специалистов из смежных областей, в частности из отрасли информационных технологий. Исходя из этого, указанный налоговый расход способствует росту производства национальных анимационных фильмов (полнометражных анимационных фильмов, анимационных сериалов и прикладной анимации, короткометражных фильмов (некоммерческой анимации), определенному в качестве ожидаемого непосредственного результата основного мероприятия "Сохранение и развитие кинематографии" вышеуказанной государственной программы.
3) Налоговый расход соответствует цели социально-экономической политики
Цели социально-экономической политики, которым могут соответствовать налоговые расходы, могут быть отражены в следующих документах:
Проблема предоставления налоговых льгот и определения величины налоговых расходов является дискуссионной, но недостаточно исследованной в российской теории и практике налогообложения. В частности, не существует определения налоговых расходов в бюджетном и налоговом законодательстве, отсутствуют теоретические исследования относительно форм налоговых расходов, их содержания, методов формирования; не разработаны критерии их оценки; не определено, какое место в бюджетном процессе отведено налоговым расходам; не разработаны формы отчетности, демонстрирующие динамику налоговых расходов в разрезе возможных критериев их предоставления; не установлено критическое значение налоговых расходов по отношению к макроэкономическим показателям.
С 2012 г. о налоговых расходах постоянно упоминает Минфин России в основных направлениях налоговой политики на очередной год, констатируя факт наличия таких расходов и представляя информацию об их величине по видам налогов. Минфин России озабочен необходимостью повышения открытости данных в соответствии с задачами, определенными в Государственной программе «Управление общественными финансами», а также ростом выпадающих доходов бюджета, сумма которых за 2011-2013 гг. увеличилась в 1,3 раза - с 1 491,5 млрд руб. до 1 930,5 млрд руб., что привело к их увеличению по отношению к ВВП с 2,7 % до 2,9 % [3]. Все эти обстоятельства активизировали дискуссию о налоговых расходах в отечественной науке [1, 2, 4, 5, 6].
Минфин России под налоговыми расходами понимает выпадающие доходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, обусловленные применением налоговых льгот и иных инструментов (преференций), установленных законодательством Российской Федерации о налогах и сборах [3]. И.А. Майбуров трактует налоговые расходы как «упущенные налоговые доходы бюджетной системы в связи с применением законодательством различных отклонений от нормативной структуры налогов, которые при этом обеспечивают какие-либо преимущества определенным видам деятельности или группам налогоплательщиков» [1, с. 77]. Созвучны этому определению позиция Т.А. Малининой, которая выделила ряд характерных признаков налоговых расходов:
- это упущенные налоговые доходы, которые приводят к снижению доходов бюджета;
- возникают из установленных налоговых льгот и освобождений относительно базовой (нормативной) структуры налогов;
- служат для реализации целей социально-экономической политики государства;
- являются альтернативой прямым государственным расходам [2, с. 40].
И.А. Майбуров, соглашаясь с Т.А. Малининой, видит первые два признака действительно необходимыми для идентификации налоговых расходов, но последние два он считает избыточными. Совершенно обоснованно И.А. Майбуров предлагает еще один признак - это идентификация налоговых расходов с определенными видами экономической деятельности или группами налогоплательщиков, что позволяет включить в анализ базовую и нормативную структуру налогов. Под базовой структурой налога понимается совокупность элементов налогообложения, не создающая преимуществ для определенных категорий налогоплательщиков или видов деятельности. Нормативная структура налога - это совокупность элементов налога и отклонений от них, адаптированная к практической реализации национальной системы налогового администрирования. Если базовая структура налога должна демонстрировать однозначность и универсальность ее восприятия для разных стран, то нормативная структура призвана отражать национальную специфику применения налога. Такое разграничение позволяет адаптировать теоретические базовые конструкции налогов к сложившимся национальным практикам их применения [2, с. 75-76].
Этот аспект исследования имеет отношение и к налоговой политике страны, и к налоговому администрированию. Установление налоговых льгот и иных преференций для юридических и физических лиц, несомненно, является важным фактором социально-экономической политики государства, не только связывающим ее налоговую и бюджетную составляющие, но и определяющим выбор между ними исходя из издержек администрирования налоговых преференций и субсидий. Налоговые льготы и субсидии преследуют общую цель - изменить поведение хозяйствующих субъектов в той сфере деятельности, которая прямо (через субсидии или расходы бюджета) или косвенно (через налоговые льготы или выпадающие доходы бюджета) субсидируется государством. Предоставление налоговых льгот и субсидий домохозяйствам обеспечивает более справедливое распределение доходов. Исходя из общих целей налоговых льгот и субсидий в социально-экономической политике государства В.Г. Пансков предлагает совокупность налоговых льгот и иных преференций, установленных Налоговым кодексом РФ, называть налоговыми субсидиями [4, с. 16]. С точки зрения достигаемых целей такой подход возможен, но с учетом механизма администрирования, влияния на экономику и отражения в бюджете различия между налоговыми льготами и субсидиями существенны (табл. 1).
Субсидии являются более гибким и адресным инструментом, тогда как налоговые льготы по общему правилу не могут носить индивидуального характера. Субсидирование характеризуется большей избирательностью, чем стимулирование через налоговую систему. Налоговые льготы оказываются предпочтительными, когда важнее максимизировать число лиц, которым предназначена та или иная мера государственной поддержки, нежели минимизировать число избыточных требований на предоставление льготы.
Функционально-экономическая характеристика налоговых льгот и субсидий
Читайте также: