Налоги направлены на финансовое обеспечение деятельности государства и муниципальных
Опубликовано: 04.05.2024
«Клерк» Рубрика Учет в госсекторе
Реализуя Закон № 83-ФЗ, законодательные структуры и федеральные органы, осуществляющие методическое руководство перехода учреждений в новый правовой статус (казенные, бюджетные, автономные), упустили важнейший момент - формирование единого юридико-технического подхода к применению основных терминов - «услуга», «работа», «функция». Эта законодательная недоработка негативно отразилась на методике расчета нормативных затрат и, как следствие, финансовом обеспечении учреждений. Почему это произошло, и каковы пути решения проблемы, рассмотрим далее.
Порядок финансирования деятельности государственных и муниципальных учреждений, понимаемой как оказание услуг (выполнение работ), регламентирован главой 10 Бюджетного кодекса РФ (далее - БК РФ). Для автономных и бюджетных учреждений под финансированием понимается предоставление субсидий, в том числе на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием услуг (выполнением работ) в рамках государственных (муниципальных) заданий. Для казенных - обеспечение выполнения ими госфункций.
На практике указанные методы финансирования именуются соответственно нормативно-затратным и сметным.
Если услуги (работы) могут выполнять как бюджетные, так и автономные учреждения, то функции - исключительно казенные 2 . Оказание казенными учреждениями услуг (выполнение работ) в соответствии с формулировкой, данной в абзаце втором ст. 69.1 БК РФ, является составной и неотъемлемой частью их деятельности по выполнению функций. Следовательно, отдельному, обособленному расчету выполнение функций не подлежит. Вся деятельность казенного учреждения (даже при наличии государственного (муниципального) задания) финансируется согласно бюджетной смете (ст. 221 БК РФ).
Лабиринты терминов
В обширной подзаконной нормативно-правовой базе, созданной в рамках реализации Закона № 83-ФЗ, под услугой понимается некая деятельность учреждения, осуществляемая в интересах отдельных физических и (или) юридических лиц, а под работой - деятельность, реализуемая в интересах всего общества в целом. Попытка поставить данную терминологию в правовое русло действующих документов, уже содержащих понятия «услуга», «работа» (Налоговый кодекс РФ, Гражданский кодекс РФ (далее - ГК РФ), Закон № 212-ФЗ 1 , Закон № 94-ФЗ 2 и др.), была отвергнута.
Тем не менее в соответствии с общепринятой юридической техникой обратимся к принятым ранее формулировкам. В обобщенном виде значения рассматриваемых терминов будут следующими:
услуга - деятельность, результат которой не имеет материального выражения, а полезные свойства потребляются в процессе ее оказания;
работа - деятельность, результат осуществления которой имеет материальную форму.
И работы, и услуги по ГК РФ имеют своих заказчиков, заинтересованныхв их исполнении. Согласно Закону № 94-ФЗ работы и услуги, заказчиком по которым выступают бюджетные и казенные учреждения, осуществляются для нужд этих учреждений (а не в интересах абстрактных понятий «общество», «государство»). Под функциями же традиционно понимается общественно полезная деятельность, осуществление которой не должно зависеть от интересов отдельных организаций, сообществ, граждан (например, охрана государственной границы, хранение музейных предметов).
Так называемое обезличивание работ, наполнение их абстрактным смыслом выливается в невозможность произвести расчет затрат на их выполнение. Прежде всего потому, что крайне сложно определить нормативы затрат на оказание единицы работы, а вернее, найти эту самую единицу.
Кто оплатит расходы?
Чтобы получить финансовое обеспечение на оказание услуг (работ) в рамках государственного (муниципального) задания, учреждение должно представить нормативы затрат на эти услуги (работы) исходя из потребительских ожиданий. Причем объем финансирования будет не больше указанного норматива. Заявки на субсидии будущего года формируются в конце текущего, а потребительский прогноз зачастую складывается на основе интуитивных ощущений, а не прагматичных расчетов. То есть доля ошибки в расчете будущих затрат очень велика.
Но если по итогу затраты выйдут за край дозволенного, кто будет возмещать недополученные учреждением бюджетные средства? По идее - «латание финансовых дыр» придется переложить на получателя услуг (либо абстрактного потребителя работ). Однако плата с получателей за оказанные услуги (работы) в рамках государственного (муниципального) задания может быть взята только в случаях, если это предусмотрено законодательством (абзац седьмой части 1 ст. 69.2 БК РФ). 1
Есть еще один момент. Согласно Федеральному закону от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее - Закон о некоммерческих организациях) объем бюджетного финансирования зависит от объема средств, поступающих в учреждение от платной и иной приносящей доход деятельности. В соответствии со ст. 2 рассматриваемого закона некоммерческой является организация, не имеющая в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли и не распределяющая полученную прибыль между участниками. Таким образом, при осуществлении основной деятельности (реализации государственного (муниципального) задания) учреждение не вправе извлекать прибыль и распределять ее между работниками (в том числе, направляя ее на выплату зарплаты).
Данное требование не относится к осуществлению учреждением платной и иной приносящей доход деятельности - здесь цена на услугу (работу) должна соответствовать рыночным требованиям и быть конкурентной.
В настоящее время большинство учреждений определяют цены на услуги (работы), оказываемые как в рамках государственного (муниципального) задания, так и сверх него, а также при осуществлении приносящей доход деятельности исходя из практики делового оборота: оценив потребительский спрос и аналогичные цены конкурентов.
Но, как мы говорили, каждый рубль, включенный в стоимость услуги (работы) для покупателя должен быть обоснован необходимостью компенсировать расходы учреждения, которые оно несет при оказании этой услуги (работы). Если установленная цена значительно превышает затраты учреждения на оказание (выполнение) услуг (работ), это свидетельствует о наличии «коммерческой накрутки», о том, что в цену закладывается и впоследствии извлекается прибыль.
Если прибыль становится систематической, то вероятен вопрос о законности существования учреждения в форме некоммерческой организации.
Если цена государственного (муниципального) учреждения на услугу (работу) не отличается (или немногим отличается) от стоимости аналогичной услуги (работы), предлагаемой коммерческой организацией, индивидуальным предпринимателем, которые не имеют стабильного источника финансирования в форме бюджетных субсидий, это свидетельствует о неверной финансовой политике учреждения. Причины могут быть разными: желание заработать; стремление учредителя максимально увеличить количественные показатели реализации задания, сохраняя минимальный объем бюджетного финансирования; установление цены по принципу «у всех так» и пр. Объяснять сложившуюся ситуацию правоохранительным органам (антимонопольной, налоговой службам, прокуратуре, органам Роспотребнадзора) и нести за нее ответственность придется руководителю учреждения.
Главным ориентиром для учредителей и главных распорядителей бюджетных средств всех уровней является совместный приказ от 29.10.2010 Минфина России № 137н и Минрегион-развития России № 527 «О Методических рекомендациях по расчету нормативных затрат на оказание федеральными государственными учреждениями государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных учреждений». Этот документ по сути является правовой основой для расчета норматива затрат как на оказание услуг, так и на выполнение работ.
Порядок формирования цен на услуги (работы), включенные в государственное (муниципальное) задание, должен быть прозрачным. Все планово-финансовые документы учреждений с 1 января 2012 г. в соответствии с Законом о некоммерческих организациях должны размещаться для открытого доступа на официальном сайте РФ по адресу www.bus.gov.ru.
Нормативно-правовая база оставляет желать..
Вернемся к существующей нормативно-правовой документации. Анализ совместного приказа от 29.10.2010 Минфина России № 137н и Минреги-онразвития России № 527 (далее -Приказ № 137/527) свидетельствует о том, что методологическая ясность при расчете нормативов затрат, связанных с оказанием бюджетными и автономными учреждениями услуг (выполнением работ) отсутствует.
БК РФ устанавливает, что оказание услуг (выполнение работ) производится в интересах физических и юридических лиц, а, следовательно, понимать работы как деятельность учреждения, осуществляемую в интересах общества в целом, не представляется возможным.
Не понятен сам принцип финобеспечения: нормативы затрат, связанные с оказанием услуг (выполнением работ), должны определяться в соответствии с субсидиями на реализацию задания и на содержание имущества (недвижимого и особо ценного движимого); методология расчета нормативов затрат по иным субсидиям отсутствует. На практике это привело к парадоксальным правилам расчета субсидий, включая программный метод финансирования, который при детальном рассмотрении является сметным.
Приказ № 137/527 вводит понятие «норматив затрат на содержание имущества». И таким образом устанавливает логически необъяснимые нормативы бюджетного финансирования, например, на потребление электрической энергии (90% от общего объема затрат на коммунальные платежи). «Воспитательная» функция (экономика должна быть экономной) подобного нормирования очевидна, но применение формально-цифрового принципа не приводит к эффективности планирования и расходования бюджетных средств. Экономия 10% средств в части уплаты коммунальных платежей не дает ответа на вопрос, кто же должен содержать государственное (муниципальное) имущество, если не бюджет? Если у учреждения нет (и не может быть) собственных доходов от оказания основной деятельности за плату (например, школы, библиотеки предоставляют бесплатные услуги), кем должны быть компенсированы недостающие 10%?
В Приказе № 137/527 также была сделана попытка объяснения методологии определения нормативов затрат, и предоставления учреждениям возможности самостоятельно выбирать между нормативным, структурным и экспертным методами. Однако проблема заключается не в том, как считать нормативы при наличии определенных показателей, а что взять за «точку отсчета». Традиционно берутся показатели прошлогодних значений и производятся «ретрорасчеты». О порядке применения коэффициентов-дефляторов, учитывающих инфляцию или реальный рост цен, рекомендации отсутствуют. В результате исходные данные, как уже было отмечено выше, изначально не соответствуют реальным расходам учреждений.
Учредитель, определяя порядок расчета нормативных затрат, связанных с оказанием услуг (выполнением работ), должен придерживаться «узкого» подхода к определению объема субсидий. Так субсидии на реализацию задания не должны включать в себя затраты на содержание особо ценного движимого и недвижимого имущества. Ранее такой порядок действовал в отношении финансирования деятельности автономных учреждений: отдельно рассчитывалась субсидия на выполнение задания, отдельно - на содержание имущества.
Практика работы органов исполнительной власти Иркутской области показывает, что государственные задания бюджетных и автономных учреждений не учитываются при планировании бюджета, а «вписываются» в рамки уже предусмотренных бюджетных ассигнований. «Дотационные» территории планируют бюджет и формируют государственные (муниципальные) задания по этому же принципу.
Учреждения, осуществляющие «коммерческие проекты» (приносящую доход деятельность), должны учитывать, что государство эту деятельность не финансирует, а следовательно, все затраты, включая коммунальные платежи, должны обеспечиваться за счет доходов от таких проектов. Здесь уместно установить нормативы финансирования содержания имущества (включая коммунальные платежи) в зависимости от объемов приносящей доход деятельности, но не загонять всех в сомнительные рамки общеобязательного процента.
Выход из ситуации
Получается замкнутый круг: использование реальных финансовых показателей, необходимых для расчета нормативов затрат, на этапе планирования бюджета невозможно, что приводит к неадекватным цифрам нормативов.
Между тем выход есть. Исходным показателем, определяющим объем бюджетного финансирования, должна стать средняя стоимость услуги (работы) для ее получателя. Зная среднюю стоимость услуги (работы), количественные показатели спроса на нее, а также совокупный объем расходов бюджета на содержание учреждения, можно определить объем бюджетных средств, необходимый для покрытия этих расходов, уже с учетом дохода учреждения от оказания основных видов услуг (работ) за плату.
Формально-арифметически этот подход гораздо проще: не требуется разделения затрат на обеспечение деятельности учреждения на составляющие. Норматив затрат определяется сразу в отношении всех оказываемых услуг (выполняемых работ) по основной деятельности учреждения. Зачем высчитывать норматив затрат на оказание единицы услуги, если отсутствует терминологическая ясность, что понимать под услугой, а тем более, ее единицей?
С управленческой точки зрения такой подход к определению объемов бюджетного финансирования государственного (муниципального) задания позволит снять с учреждений проблему расчета стоимости цен на услуги (работы). Кроме того, будет обеспечено направление доходов от оказания платных услуг (работ) непосредственно на основную деятельность учреждения, а не на развитие приносящей доход деятельности. Иными словами, средствами от «коммерческих проектов» учреждения могут управлять самостоятельно. Средства, получаемые от реализации основной деятельности, должны быть истрачены на воспроизводство этой самой деятельности.
С позиции обеспечения эффективного, правомерного и целевого использования бюджетных средств, снижается риск «двойного» финансирования. Когда одно и то же действие финансируется посредством бюджетных средств и получателем услуги (работы), а учреждение превращается в коммерческую структуру.
Кроме того, методика, когда цена является первичной единицей при расчете норматива затрат, позволит учреждениям, с одной стороны, устанавливать рыночную, конкурентную стоимость услуги (работы), с другой, снять так называемую проблему льготников. Дело в том, что государство гарантирует отдельным категориям граждан бесплатное и льготное оказание услуг, но при этом отсутствуют эффективные механизмы компенсации затрат учреждений, связанных с предоставлением такого обслуживания.
В заключение отметим, что, к сожалению, правовая база субъектов РФ, определяющая методики формирования нормативов затрат бюджетных и автономных учреждений, связанных с оказанием услуг (выполнением работ) физическим и юридическим лицам, отличается единообразием в силу авторитета федеральных органов. Совершенствование принятой методики может осуществляться исключительно «сверху» и только в случае понимания, что проблема вышла за рамки финансово-бухгалтерской дисциплины учреждений, и олицетворяет собой непоследовательность государства в проведении мероприятий по улучшению правового положения некоммерческих учреждений.
При определении дохода учреждения от основной деятельности, осуществляемой в соответствии с государственным (муниципальным) заданием, должны учитываться среднегодовые показатели посещаемости гражданами, имеющими право на льготу, а также средняя стоимость льготного посещения. Согласно этому должна увеличиваться субсидия.
Источник: журнал "Госуслуги: планирование, учет, налоги". Единственный журнал для бюджетных и автономных учреждений для работы в новых условиях. Планирование, учет, налогообложение госуслуг в одном издании.
2014-01-28
13924
Непосредственно финансовая деятельность государства заключается в осуществлении им функций по планомерному образованию, распределению и использованию денежных фондов в целях реализации задач социально-экономического развития, поддержанию обороноспособности и безопасности страны, а также обеспечения финансовыми ресурсами деятельности государственных органов.
Денежные фонды включают в себя: бюджетные и кредитные ресурсы, страховые денежные фонды, финансовые средства отраслей экономики, государственных и муниципальных предприятий и организаций.
Финансовая деятельность муниципальных образований осуществляется органами местного самоуправления и включает в себя те же функции. Направлена она на решение задач социально-экономического характера местного значения.
Таким образом, финансовая деятельность государства и муниципальных образований имеет общие цели, носит публичный характер и направлена на обеспечение потребностей общества.
Функции государства и органов местного самоуправления по образованию (формированию), распределению и использованию денежных фондов осуществляются различными методами.
При формировании финансовых средств используются методы обязательных и добровольных платежей.
К обязательным платежам относятся налоги, сборы, пошлины с юридических и физических лиц. Добровольные методы привлечения денежных средств представлены в виде лотерей, займов, облигаций, акций, пожертвований юридических и физических лиц, вкладов в банки и т.д.
Распределение денежных средств характеризуется двумя основными методами:
- финансирование, т.е. безвозвратное и безвозмездное предоставление денежных средств;
- кредитование, т.е. выделение средств на основе возвратности, срочности, платности.
Для государственных и муниципальных организаций средства выделяются путем и финансирования, и кредитования. Негосударственным организациям денежные средства предоставляются в основном путем кредитования.
Использование денежных средств, т.е. осуществление расчетных операций, производится методами безналичных и наличных расчетов.
Между предприятиями и организациями расчеты осуществляются в основном в безналичном порядке, платежи населения, как правило, проходят наличными денежными знаками.
При внешнеэкономическом взаимодействии используются расчетные валютные операции.
Финансовой деятельностью занимаются все без исключения государственные органы и органы местного самоуправления. Но каждый из них действует в строго определенных рамках своих полномочий и компетенции.
Так, в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст.71) в ведении федеральных органов власти находятся следующие сферы финансовой деятельности: установление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование; денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки; федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития.
В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской федерации находится установление общих принципов налогообложения и сборов (Конституция РФ, ст.72). Согласно ст. 73 Конституции Российской Федерации по всем остальным вопросам финансовой сферы субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти. Финансовая деятельность муниципальных образований осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральными Законами, в том числе «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» и др.
При этом необходимо отметить, что финансовой деятельностью занимаются как законодательные, так и органы исполнительные власти. Так, законодательные органы власти принимают законы по важнейшим вопросам финансовой деятельности: о бюджете на очередной календарный год, об установлении и отмене налогов, о предоставлении государственных кредитов, о выпуске государственных займов, о порядке и правилах осуществления финансовой деятельности и финансового контроля, о полномочиях специальных финансовых органов исполнительной власти и др.
До утверждения данных законов проводится большая работа по их обсуждению и доработке в профильных комитетах и комиссиях Государственной Думы РФ.
Кроме того, законодательные органы власти занимаются финансовым контролем. Например, на свои заседания они могут пригласить для заслушивания по финансовым вопросам членов Правительства Российской Федерации, руководителей соответствующих министерств и служб. Создают и координируют деятельность Счетной Палаты РФ – одного из основных органов финансового контроля. Утверждают отчеты об исполнении ежегодных бюджетов и т.д. Государственные органы исполнительной власти и органы местного самоуправления непосредственно занимаются осуществлением финансовой деятельности.
Например, Правительство Российской Федерации выполняет такие важнейшие функции:
- обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики;
- разрабатывает Федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение;
- представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета;
- разрабатывает и реализует налоговую политику;
- обеспечивает совершенствование бюджетной системы;
- принимает меры по регулированию рынка ценных бумаг;
- осуществляет управление государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации;
- осуществляет валютное регулирование и валютный контроль;
- руководит валютно-финансовой деятельностью в отношениях Российской Федерации с иностранными государствами;
- разрабатывает и осуществляет меры по проведению единой политики цен.
Кроме того, ст. 104 Конституции Российской Федерации предусматривается наличие заключения Правительства Российской Федерации на законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета.
Таким образом, осуществляя финансовую деятельность, государственные органы и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции принимают финансово-правовые акты, посредством которых в пределах своих полномочий регулируют общественные отношения в области образования, распределения и использования финансовых ресурсов, проведения контроля за их расходованием, за выполнением финансовых планов и обязательств перед государством.
В таких актах выражаются правовые формы финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления. Они являются основанием для возникновения, прекращения и изменения конкретных правоотношений. Значение и содержание форм финансовой деятельности обусловливается применением тех или иных правовых актов. Например, принятие федерального бюджета юридически оформляется в виде федерального закона. Это вытекает из общегосударственного значения бюджета, его важной роли для социально-экономического развития страны, широкого круга общественных отношений, возникающих в связи с его принятием. Выделения же денежных средств подведомственным предприятиям решаются актами министерств и других органов государственного управления в соответствии с установленным правовыми нормами порядком.
Классифицировать финансово-правовые акты можно по разным основаниям: по юридическим свойствам, по юридической природе, по органам, их издающим.
По юридическим свойствам финансово-правовые акты подразделяются на нормативные и индивидуальные. К нормативным относятся акты, которые регулируют группу однородных финансовых отношений и содержат общие правила поведения их участников, т.е. правовые нормы. Нормативные финансово-правовые акты устанавливают виды финансовых обязательств (налогов и других платежей) организаций и граждан перед государством, или муниципальным образованием, порядок исчисления установленных платежей, типичные признаки плательщиков, порядок расходования государственных денежных средств, порядок проведения финансового контроля и т.д. Срок их действия, как правило, является длительным.
Общие правила, установленные в нормативных актах, конкретизируются в индивидуальныхфинансово-правовых актах, каждый из которых предусматривает один какой-либо конкретный случай, обращен к точно определенным участникам финансовых отношений, ведет к возникновению, изменению или прекращению конкретных финансовых правоотношений. Например, на основе законодательного нормативного финансово-правового акта государственная налоговая инспекция направляет конкретному гражданину, имеющему в собственности жилой дом, извещение об уплате налога, которое и является индивидуальным финансово-правовым актом. Таким образом, индивидуальные финансово-правовые акты — это акты применения норм права. Принятие их — необходимое условие для практического претворения в жизнь нормативных финансово-правовых актов и выполнения задач по созданию, распределению или использованию финансовых ресурсов государства.
По юридической природефинансово-правовые акты делятся на:
- законодательные,к которым относятся законы, принимаемые представительными органами государственной власти Российской Федерации или субъектов Федерации по вопросам финансовой деятельности государства;
- подзаконные,т.е. акты всех других государственных органов и органов местного самоуправления, основанные на законе и приня-тые во исполнение закона (например, на основе Закона РФ от 21 мая 1993 г. «О таможенном тарифе» Правительство РФ принимает постановления о ставках таможенных пошлин). Все они имеют определенную форму (указы, постановления, приказы и т.д.).
Далее такая классификация финансово-правовых актов конкретизируется по органам, их издающим. Основные формы актов государственных органов установлены Конституцией РФ. Как уже говорилось, финансово-правовые акты издаются в форме законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ и др. Отраслевые органы государственного управления издают по вопросам финансов приказы и инструкции.
Такую же форму имеют финансово-правовые акты финансовых органов. При этом инструкции относятся к нормативным финансово-правовым актам. Приказы могут содержать и нормы права, и решения конкретного характера. Органы государственного управления, в особенности финансовые органы, издают многочисленные индивидуальные финансово-правовые акты, которые помимо приказов имеют и другие формы выражения, например, резолюция должностного лица об утверждении документа, о разрешении каких-либо действий и т.д.
Особенностью финансово-правовых актов является наличие среди них большой группы финансово-плановых актов. Они отличаются от других финансово-правовых актов своим содержанием.
Финансово-плановые акты — это акты, принимаемые в процессе финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления, которые содержат конкретные задания в области финансов на определенный период, то есть являются планами по мобилизации, распределению и использованию финансовых ресурсов.
Существование финансово-плановых актов обусловлено действием принципа плановости в процессе образования, распределения и использования финансовых ресурсов в соответствии с программами и планами экономического и социального развития.
К финансово-плановым актам относятся:
а) основной финансовый план государства — федеральный бюджет РФ, а также государственные бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты;
б) бюджеты государственных и муниципальных внебюджетных фондов;
в) финансово-кредитные и кассовые планы банков;
г) финансовые планы страховых организаций;
д) финансовые планы и сметы министерств, ведомств, других органов государственного управления и органов местного самоуправления;
е) финансовые планы (балансы доходов и расходов) предприятий и объединений;
ж) сметы бюджетных учреждений.
Утвержденный соответствующим государственным органом финансово-плановый акт регулирует финансовые отношения и вызывает юридические последствия, как любой финансово-правовой акт.
Финансовая деятельность государства — это осуществление им функций по планомерному образованию (формированию), распределению и использованию денежных фондов (финансовых ресурсов) в целях реализации задач социально-экономического развития, обеспечения обороноспособности и безопасности страны, а также использования финансовых ресурсов для деятельности государственных органов.
Финансовая деятельность муниципальных образований, осуществляемая через органы местного самоуправления, направлена на решение задач местного значения, определенных законодательством о местном самоуправлении. Она представляет собой осуществление функции по планомерному образованию (формированию), распределению и использованию муниципальных (местных) денежных фондов в целях реализации социально-экономических задач местного значения и обеспечения финансовыми ресурсами деятельности органов местного самоуправления. Особенностью муниципальной финансовой деятельности является обеспечение финансовыми средствами выполнения целей и задач, предусмотренных местным сообществом, и делегированных полномочий государства.
Финансовую деятельность государства нужно рассматривать с двух сторон:
Признаки, характеризующие финансовую деятельность государства как особый вид экономической деятельности:
- выпуск денежных знаков (эмиссия);
- организация и регулирование денежного обращения в стране;
- осуществление расчетов.
Деньги выполняют роль измерителя стоимости товаров и услуг, являются всеобщим эквивалентом, помогающим быстро и эффективно обменивать один товар на другой, способствуют нормальной работе хозяйственных механизмов в сфере как государственного, так и частного бизнеса, в наиболее удобной форме помогают гражданам удовлетворять свои потребности.
В процессе осуществления финансовой деятельности государство собирает (мобилизует) денежные средства, распределяет мобилизуемые денежные средства (перераспределяет) и создает бюджетные, внебюджетные, резервные и иные денежные фонды. Это очень существенный признак финансовой деятельности государства. При этом государство использует различные методы: установление налогов и сборов, добровольное привлечение денежных средств населения посредством государственного кредита, лотереи и т.д.
В рассматриваемом плане огромное значение для функционирования государства имеет создание федерального бюджета как централизованного фонда Российской Федерации, предназначенного для финансирования функций и задач общегосударственного значения (оборона, иностранные дела), а также для перераспределения финансовых средств между субъектами Российской Федерации в целях выравнивания условий их социально-экономического развития.
Бюджетный кодекс РФ предусматривает создание основных государственных внебюджетных фондов, к числу которых относятся Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и другие фонды. Финансовые фонды дисциплинируют государство, обязывают должностных лиц использовать денежные средства законно и на цели, указанные в законе. Создание денежных фондов в процессе мобилизации денежных средств, их распределения и перераспределения представляет собой основное направление в финансовой деятельности государства.
В процессе финансовой деятельности государство расходует денежные средства. Из федерального бюджета государство осуществляет расходы на армию и оборону; из Пенсионного фонда РФ выплачивает пенсии гражданам; из резервных фондов восстанавливает потери, понесенные городами и селами в результате стихийных бедствий, и т.д.
Расходуя денежные средства, государство:
- применяет бюджетное финансирование, т.е. целевой, безвозмездный, безвозвратный отпуск государственных денежных средств;
- применяет банковское кредитование, т.е. выдачу возвратных ссуд, за пользование которыми граждане и юридические лица уплачивают проценты;
- выплачивает страховые возмещения и т.д.
Таким образом, финансовую деятельность государства образуют прежде всего такие ее виды, как эмиссионная, налоговая, бюджетная, расходная деятельность. Однако панорама финансовой деятельности государства показывает и другие ее составные части (виды): валютную, кредитную, страховую, финансово-контрольную и др.
Финансовая деятельность государства представляет собой «специальную отрасль государственного управления». В этом качестве финансовая деятельность государства является:
- властной, основанной на предписаниях органов государственной (публичной) власти;
- государственно-плановой, осуществляемой в рамках точно определенного времени (квартала, года);
- координирующей;
- контролирующей.
Управленческий характер финансовой деятельности проявляется в том, что она осуществляется на основе правовых управленческих решений как представительных, так и исполнительных органов власти. В иерархии таких решений ведущее место принадлежит актам представительных органов, в первую очередь федеральным законам и законам субъектов Федерации о бюджетах, налогах и т.д.
Наибольшую часть управленческих решений в области финансовой деятельности государства составляют акты органов исполнительной власти, и это естественно, потому что преимущественно эти органы осуществляют финансовую деятельность (Минфин России, налоговые службы). При этом в каждом конкретном случае осуществление финансовой деятельности представляет собой иерархическую связь двух субъектов: один из них командует, реализует направляющее, координирующее, контролирующее воздействие, а другой субъект подпадает под его власть. Наиболее заметно такое воздействие в налоговом правоотношении (налоговый орган — налогоплательщик), в бюджетно-процессуальном правоотношении (законодательный орган — орган исполнительной власти).
Финансовая деятельность представляет собой управленческую деятельность координирующего характера, в процессе осуществление которой устанавливается в зависимости от обстоятельств целесообразное соотношение расходной части с доходной частью бюджетов различных уровней путем бюджетного регулирования: процентных отчислений от налогов в те или иные бюджеты, предоставления дотаций, субвенций и субсидий и т.д. Однако координацию как управленческое воздействие по согласованию действий различных финансовых органов вряд ли можно ограничить только бюджетной сферой. Она распространяется на эмиссионную, налоговую, валютную и другие сферы финансовой деятельности государства.
Планирование имманентно присуще финансовой деятельности как деятельности управленческой. Например, исполнение бюджета как по доходам, так и по расходам осуществляется строго по плану: каждый доход и каждый расход бюджета предусмотрены законом и реализуются в установленное законом время. Иначе говоря, финансовая деятельность любой государственной организации осуществляется не произвольно, а на основе какого-либо финансово-планового акта: сметы доходов и расходов бюджетного учреждения, баланса доходов и расходов предприятия, кассового плана и т.д.
Таким образом, финансовая деятельность государства представляет собой плановый процесс мобилизации денежных средств, создания финансовых фондов, расходования денежных средств для эффективного выполнения государством своих задач и функций.
Составной частью финансовой деятельности государства как управленческой категории является финансово-контрольная деятельность, которую осуществляют компетентные органы государства (Минфин России, Счетная палата РФ) в процессе мобилизации денежных средств в государственные финансовые фонды и их использования в интересах общества и государства.
Государственный финансовый контроль распространяется как на государственные и муниципальные финансовые структуры, так и на частную предпринимательскую деятельность. Так, органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют контроль за соблюдением органами местного самоуправления налогового и бюджетного законодательства.
Итак, финансовая деятельность государства представляет собой деятельность по выпуску денежных знаков и организации денежного обращения в стране, мобилизации денежных средств в государственные и муниципальные фонды, использованию их в интересах общества и государства, причем эта деятельность осуществляется на основе управленческих решений, финансового планирования и контроля за правильностью всех финансовых операций как государственных (публичных), так и частных структур.
Есть еще один признак финансовой деятельности государства, о котором следует сказать отдельно: эта деятельность осуществляется на строго правовой основе.
1.1. Финансы как экономическая категория
В обыденной жизни понятие «финансы» часто ассоциируется с деньгами, с денежными отношениями. Да и сами денежные отношения очень часто называют финансовыми. Однако «финансовые отношения» и «денежные отношения» – это не тождественные понятия. «Денежные отношения» – более широкое понятие, тогда как финансы – лишь часть денежных отношений.
Как известно, деньги – это всеобщий эквивалент, особый товар, выделившийся из товарного мира для удобства обмена товара на товар. Поэтому возникновение денег связано с появлением товарного производства. В условиях товарного производства деньги выполняют множество функций. Они выражают стоимость товара, служат средством обмена, платежа и накопления. Они могут также использоваться в расчетах между странами.
Денежное выражение стоимости товара есть его цена. В свою очередь, в категории «цена» представлены определенные взаимоотношения между продавцом и покупателем, когда при обмене товара на деньги некоторое количество денег возвращается к собственнику товара.
Деньги не всегда сопровождают движение товаров или услуг. Собственник денежных средств может передавать их другим лицам на условиях платности и возврата по истечении определенного времени. В таком случае возникают кредитные отношения.
Работник, нанимаясь и трудясь на предприятии, получает заработную плату. В таком случае между работником и работодателем также возникают денежные отношения.
Во всех перечисленных случаях имеют место денежные отношения, для которых общей характеристикой является возмездность (эквивалентность). Если ты платишь деньги – получаешь товар; если выполняешь определенную работу – получаешь заработную плату; если берешь деньги в кредит – платишь процент и т. п. Однако такая возмездность характерна не для всех денежных отношений. Выделяется особая группа денежных отношений, для которой характерным является преимущественно неэквивалентное движение денег. Именно эта группа денежных отношений и представляет собой финансовые отношения.
Обособление части денежных отношений в особую категорию «финансы» связано с появлением такого важного субъекта хозяйственной жизни, как государство. Государству для выполнения своих функций всегда были необходимы денежные средства, которые формировались в основном за счет перераспределения созданного продукта, через налоги. Само наличие государства обязывало граждан и хозяйствующих субъектов отдавать часть своих доходов на общие нужды. Так возникли денежные отношения, которые нельзя в полной мере назвать эквивалентными.
Государство изымало через налоги денежные средства. Но в каждом конкретном случае, для каждого налогоплательщика, будь то хозяйствующий субъект или гражданин, установить прямую связь между тем, сколько ты отдал и сколько получил взамен от государства в виде общественных благ, было невозможно. В таком случае возникали неэквивалентные денежные отношения, основу которых составляли уже не столько экономические, сколько меры правового, принудительного характера.
В результате этих отношений формировались централизованные денежные фонды государства. Эти фонды государство использовало на финансирование армии, содержание госаппарата, осуществление экономической и социальной политики. По мере того, как возрастала роль государства, расширялись прежде всего его экономические функции, рос объем централизованных денежных фондов государства. Сегодня в бюджетах большинства развитых стран сосредоточено до половины всего национального ВВП.
В результате перераспределения формировались не только централизованные фонды государства, но и децентрализованные денежные фонды хозяйствующих субъектов и граждан (домашних хозяйств). Фирмы, реализовав продукцию и уплатив налоги, получали денежные средства, которые они уже могли использовать по своему усмотрению. Граждане, работники, получив заработную плату и уплатив налоги, также получали в свое распоряжение денежные средства, которые использовали для удовлетворения своих потребностей.
Так происходило обособление части денежных средств и выделение особой группы денежных отношений, которая функционировала исключительно на стадии распределения и перераспределения совокупного продукта. Именно она и получила название финансов.
Таким образом, финансы как экономическая категория представляют собой часть денежных отношений, которые опосредуют неэквивалентное движение денег, возникают на стадии перераспределения созданного продукта и связаны с наличием государства как органа управления.
Такой подход отражен и в самом термине «финансы» (finances – денежные средства). Считается, что впервые его ввел французский ученый Ж. Боден в 1577 г. в своей работе «Шесть книг о республике». В русский язык этот термин перешел в XVIII в. и в течение долгого времени употреблялся как синоним понятию «казна». Русский профессор права Московского университета Семен Ефимович Десницкий в работе «Представление о учреждении законодательной, судительной и наказательной власти в Российской империи» так определял финансы: «Финансы заключают в себе смысл пространный: они имеют предлогом доставление государству надельных и довольных по его надобности доходов»[1].
В изданном в начале XIX в. Академией наук толковом словаре отмечалось: «Финансы, фр. Государственная казна, собираемая с подданых для содержания Государства и всех частей оного, как-то: Государева дома, армии, флота, государственных министерств и других статских чинов и пр. пр.»[2]
После опубликования в 1889 г. профессором Санкт-Петербургского университета В.А. Лебедевым работы «Финансовое право» под финансами стали понимать не только государственные доходы, но и все материальные и личные средства, которыми располагает государственная власть[3].
Более широкая трактовка финансам была дана в работах С.Ю. Витте. В Конспекте лекций о Народном и Государственном хозяйстве он определяет финансы не только как доходы государства, но и его расходы, включая государственный долг[4].
В современном понимании финансы представляют собой систему денежных отношений по поводу формирования, распределения и использования централизованных денежных средств государства в целях выполнения его функций, а также децентрализованных средств хозяйствующих субъектов и домашних хозяйств с целью обеспечения условий их расширенного воспроизводства.
При этом необходимо иметь в виду следующие обстоятельства.
Первое. Уровень и состояние финансов во многом определяются тем, как обстоят дела в реальном секторе производства. Это обусловлено производным характером финансов и тем обстоятельством, что финансы – это лишь часть денежных отношений, возникающих на стадии перераспределения созданного продукта. Поэтому от того, каков объем созданного в обществе продукта, зависит и объем финансовых средств, которым реально могут располагать государство, хозяйствующие субъекты и граждане.
Второе. Финансы, будучи категорией перераспределения, существенно отличаются от других стоимостных категорий, которые в условиях рыночного хозяйства также выполняют функции перераспределения (цена, кредит). Если такие денежные категории, как цена, заработная плата, прибыль, кредит, обусловлены системой экономических отношений и наличием товарного производства, то финансы как категория перераспределения, порождена самим фактом наличия государства.
Третье. Хотя финансы связаны с перераспределением созданного продукта, они оказывают свое влияние на весь ход воспроизводственного процесса, главным образом через налоги и государственное финансирование.
Таким образом, подводя итог, следует отметить, что финансы как экономическая категория – это особая группа денежных отношений, обладающих одновременно следующими признаками:
1) это денежные отношения, связанные с перераспределением созданного общественного продукта;
2) их наличие обусловлено существованием государства как органа управления;
3) это отношения, которые опосредуют преимущественно неэквивалентное денежное движение;
4) основой их существования и формирования является сфера материального производства;
5) они оказывают существенное влияние на весь ход воспроизводственного процесса, главным образом через налоги и государственное финансирование.
1.2. Функции финансов
Сущность финансов наиболее полно проявляется через их функции. Финансы выполняют три основные функции: распределительную, регулирующую и контрольную.
Распределительная функция финансов связана с распределением стоимости произведенного общественного продукта, формированием у субъектов экономических отношений доходов и накоплений, с созданием фондов денежных средств. В результате перераспределения образуются вторичные или производные доходы.
Созданный в обществе валовый внутренний продукт (ВВП) за вычетом потребленных в процессе производства средств производства проходит первичное распределение, результатом которого является формирование доходов основных участников сферы материального производства. Однако этого недостаточно для того, чтобы общественное хозяйство в целом могло развиваться и нормально функционировать. Возникает необходимость перераспределения созданного продукта, которое обусловлено:
• наличием наряду с производственной непроизводственной сферы, в которой материальный продукт не создается (образование, здравоохранение, оборона и т. п.);
• дифференциацией доходов различных групп населения, которая неизбежна в условиях рыночной экономики;
• неравномерностью развития отдельных территорий и отраслей хозяйства.
В итоге перераспределения формируются доходы государства; доходы, полученные в отраслях непроизводственной сферы; население получает дополнительные денежные средства через социальные выплаты; территории и предприятия – дополнительные ресурсы для развития. Таким образом, вторичные доходы формируют конечные пропорции использования национального дохода и играют важную роль в сбалансированном развитии отдельных отраслей хозяйства и территорий, обеспечении достойного уровня жизни широких слоев населения.
Регулирующая функция финансов проявляется через воздействие государства на экономическое развитие (поведение хозяйствующих субъектов, развитие отдельных территорий и отраслей) посредством финансовых рычагов. Основными инструментами, которые при этом используются, являются следующие:
1) налоги, которые могут как сокращать, так и стимулировать предпринимательскую деятельность и частное потребление;
2) государственные расходы, которые побуждают фирмы или работников производить те или иные товары и услуги, а также социальные выплаты, обеспечивающие определенный уровень доходов некоторым слоям населения;
3) регулирование или контроль, посредством принятия соответствующих законов, определенных видов экономической деятельности, вплоть до запрещения некоторых из них;
4) установление предельных цен на некоторые товары и услуги (главным образом в отраслях естественных монополий).
Современное государство, увеличивая объем государственных капитальных вложений, способствует повышению спроса, расширению инвестиций и росту объемов промышленного производства. Выделяя ассигнования на военные цели, государство предъявляет спрос не только на военную технику, но и на промышленную продукцию, оборудование, сырье, стимулирует научные исследования. Финансируя инфраструктуру, государство способствует сокращению издержек частных компаний. Посредством налогов оно может ограничить частное потребление отдельных видов товаров (например, алкоголя, табачных изделий), а, варьируя разницей между доходами и расходами бюджета, государство способно поддерживать тот или иной баланс между накопленным и действительно применяемым в производстве капиталом.
Активно использовать финансы в качестве средства регулирования экономики правительства развитых стран начали со времени Великой депрессии 1929–1933 гг. Главным идеологом и основоположником теории и практики регулирования экономики путем использования государственных финансов в XX столетии является английский экономист Дж. Кейнс, сформулировавший теорию государственных финансов, представляющую собой важнейшую составную часть кейнсианской (неокейнсианской) экономической теории.
Контрольная функция финансов тесно связана с распределительной функцией. Нельзя сказать, что контроль осуществляется только после того, как произошло распределение и перераспределение совокупного продукта и образовались централизованные и децентрализованные денежные фонды. Контрольная функция проявляется уже в ходе распределения ВВП по соответствующим фондам и представляет собой контроль за тем, насколько правильно было осуществлено формирование этих фондов. Кроме того, контрольная функция проявляется в ходе проверки расходования средств по их целевому назначению.
Финансовому контролю подлежит деятельность всех участников финансовых отношений как на микро-, так и на макроуровне. Он охватывает сферу бюджетных отношений (контроль за правильностью составления бюджета, целевым использованием бюджетных средств и средств внебюджетных фондов, своевременностью уплаты процентов по долгам государства и т. п.).
Финансовый контроль осуществляется и в отношении хозяйствующих субъектов. Для частных предприятий он связан с контролем в части полноты и своевременности налоговых платежей, правильности отражения затрат на производство и реализацию продукции, формирования и использования доходов от предпринимательской деятельности. Для бюджетной сферы – это контроль за целевым использованием бюджетных средств, исполнением сметы расходов. Для частных лиц контроль связан со своевременностью и полнотой уплаты налогов с доходов, собственности.
Когда говорят о финансовом контроле со стороны органов государственной власти, то речь идет прежде всего о проверке соблюдения финансового законодательства в части своевременности и полноты выполнения всеми хозяйствующими субъектами и гражданами обязательств перед бюджетной системой, налоговой службой, кредитной системой, а также взаимных расчетов и платежей между предприятиями и организациями.
Финансовый контроль нацелен на повышение эффективности использования бюджетных средств, экономическое стимулирование предпринимательской деятельности, рациональное использование имеющихся в распоряжении общества материальных, природных, трудовых и финансовых ресурсов.
Контрольная функция финансов проявляется через деятельность финансовых органов. Контроль может осуществляться как специальными финансовыми подразделениями предприятий, банками, так и государственными налоговыми и финансовыми органами, органами законодательной власти и специальными ведомствами. В большинстве развитых стран существуют также общественные формы контроля за целевым использованием бюджетных средств.
1.3. Финансовая политика государства и финансовый механизм
Все перечисленные выше функции финансов непосредственно реализуются в финансовой политике и финансовом механизме.
Финансовая политика – это основанная на финансовом законодательстве целенаправленная деятельность государства, связанная с мобилизацией финансовых ресурсов, их распределением и использованием для выполнения государством своих функций. Главными задачами финансовой политики являются:
1) обеспечение финансовыми ресурсами программ, осуществляемых государством;
2) установление рационального, с точки зрения государства, распределения и использования финансовых ресурсов;
3) сосредоточение финансовых ресурсов на приоритетных направлениях государственной политики;
4) достижение финансовой устойчивости и финансовой независимости государства;
5) создание устойчивой материальной основы функционирования хозяйствующих субъектов;
6) формирование уровня доходов, обеспечивающих нормальное воспроизводство населения.
Финансовая политика – это самостоятельная сфера деятельности государства. Но в то же время она тесно связана с любым другим видом деятельности государства, будь то кредитно-денежная, социальная или внешнеэкономическая политика государства. Это обусловлено тем, что решить те или иные задачи государство не в состоянии, если оно не располагает соответствующими финансовыми ресурсами.
Вместе с тем необходимо иметь в виду, что критерием оценки той или иной финансовой политики является то, насколько данная финансовая политика способствует достижению целей, определенных государством в качестве приоритетных. Поэтому для оценки финансовой политики и выработки рекомендаций по ее корректировке важно четко представлять, каким целям она служит и что в конечном счете должно быть решено с помощью данных финансовых инструментов.
Особенно велика роль финансовой политики в эпоху кардинальных изменений в обществе, как это происходило в России в 90-е гг. С одной стороны, с помощью финансовой политики можно достаточно быстро заблокировать действующий хозяйственный механизм. С другой стороны, путем радикального перераспределения финансовых ресурсов можно ускорить формирование новой системы общественных отношений.
Финансовая политика государства включает следующие элементы:
• политика внешних и внутренних заимствований;
• политика в области международных финансов. Центральное место в финансовой политике любого государства занимает бюджетная политика. Бюджетная политика – это целенаправленная деятельность государства по определению основных задач и количественных параметров формирования доходов и расходов бюджета, управления государственным долгом. В качестве критериев эффективности бюджетной политики могут быть использованы следующие показатели: уровень собираемости бюджетных доходов; уровень выполняемости бюджетных обязательств; величина бюджетного дефицита и темпы роста государственного долга; уровень монетизации бюджетного дефицита; величина валютных резервов, используемых для финансирования бюджетного дефицита; динамика ВВП; степень исполнения законодательных и приравненных к ним актов о бюджете.
Финансовая политика реализуется посредством финансового механизма, который представляет собой часть хозяйственного механизма. Он включает:
• совокупность организационных форм финансовых отношений;
• порядок формирования и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств;
• методы финансового планирования;
• формы управления финансами и финансовой системой;
Использование финансового механизма осуществляется специальными организационными структурами, создаваемыми для управления финансами. К их числу в России относятся органы законодательной власти, а также органы исполнительной власти: Министерство финансов РФ; Министерство РФ по налогам и сборам; Федеральная служба налоговой полиции; Мингосимущество РФ; Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг; Центральный банк РФ. Контроль за использованием федеральных денежных средств осуществляет Счетная палата РФ. В субъектах РФ и муниципальных образованиях финансовую политику осуществляют соответствующие финансовые учреждения.
Вопросы для самопроверки
1. Чем отличаются понятия «финансовые отношения» и «денежные отношения»?
2. Дайте определение финансов как экономической категории.
3. Какие функции выполняют финансы и в чем их суть?
4. Что такое финансовая политика государства и каковы ее главные задачи?
5. Что включает в себя понятие «финансовый механизм»?
§ 2. финансовая деятельность государства и муниципальных образований: понятие, роль и методы
Необходимость использования финансов (финансовой системы) обусловила осуществление государством и муниципальными образованиями специальной, а именно финансовой деятельности. В ходе финансовой деятельности производится планомерное и целенаправленное образование (формирование), распределение и использование государственных и муниципальных централизованных и децентрализованных денежных фондов.
Итак, финансовая деятельность государства — это осуществление им функций по планомерному образованию (формированию), распределению и использованию денежных фондов (финансовых ресурсов) в целях реализации задач социально-экономического развития, обеспечения обороноспособности и безопасности страны, а также использования финансовых ресурсов для деятельности государственных органов.
Финансовая деятельность муниципальных образований, осуществляемая через органы местного самоуправления, направлена на решение задач местного значения, определенных законодательством о местном самоуправлении. Она представляет собой осуществление функций по планомерному образованию (формированию), распределению и использованию муниципальных (местных) денежных фондов в целях реализации социально-экономических задач местного значения и обеспечения финансовыми ресурсами деятельности органов местного самоуправления.
Финансовая деятельность органов государственной власти и местного самоуправления связана общей целенаправленностью на потребности общества, носит публичный характер, хотя и различается конкретными задачами. Главной, определяющей целью этой деятельности должно быть согласно Конституции РФ (ч. 1 ст. 7) создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
Содержание финансовой деятельности государства и муниципальных образований выражается в многочисленных и разнообразных функциях, которые действуют в названных выше общих направлениях: образование (формирование), распределение и использование государственных или муниципальных (местных) денежных фондов. Неотъемлемым элементом каждой из них является функция контроля, что вытекает из сущности финансов. Этот контроль также является финансовым соответственно содержанию всей данной деятельности.
Разнообразие функций обусловлено многозвенностью финансовой системы, своеобразием ее звеньев. В связи с этим государство и муниципальные образования осуществляют деятельность по созданию, распределению и использованию разнообразных видов денежных фондов: бюджетных и кредитных ресурсов, страховых денежных фондов, финансовых средств отраслей экономики, государственных и муниципальных предприятий, организаций и учреждений.
Финансовая деятельность государства и муниципальных образований выступает как важная и необходимая составная часть механизма социального управления. Это выражается в том, что аккумулированные в ходе ее финансовые ресурсы направляются в отрасли экономики, социальную и другие сферы с учетом приоритетности финансируемых мероприятий на соответствующих этапах развития страны, ее внешних и внутренних условий. При этом государство и муниципальные образования берут на себя обеспечение тех необходимых общественных услуг, которые не могут быть предметом частного предпринимательства.
Осуществление эффективной финансовой деятельности государства является фактором, необходимым для проведения справедливой социальной политики, которая в условиях перехода к рыночной экономике требует устранения негативных сторон последней (нестабильность материального положения членов общества при значительном разрыве в уровнях доходов, безработица и т.п.).
Посредством финансовой деятельности создается материальная основа, необходимая для функционирования органов государственной власти и управления, правоохранительных органов, обеспечения обороноспособности и безопасности страны.
Воздействие государства и муниципальных образований на социально-экономические процессы осуществляется не только в форме прямой финансовой поддержки, выделения средств на определенные планы, программы и т.п., но и косвенно — путем предоставления налоговых льгот, применения низких процентных ставок при кредитовании или предоставления беспроцентных кредитов, отсрочек по налоговым платежам и т.п. в целях стимулирования какой-либо деятельности, признанной государством в качестве приоритетной. И, напротив, могут применяться меры ограничительного характера.
Финансовая деятельность влияет на развитие федеративных отношений и местного самоуправления. Важной ее стороной является распределение финансовых ресурсов между федеральными органами и субъектами Федерации, а также муниципальными образованиями, что имеет значение для регулирования и координации производства и развития социально-культурной сферы в масштабах всей России, а также соответствующих территориальных уровней. Региональная политика в Российской Федерации должна быть нацелена на выравнивание условий социально-экономического развития регионов при создании единого экономического пространства.
Как составная часть механизма государственного управления и регулирования социально-экономических процессов финансовая деятельность содержит широкие возможности воздействия на развитие рыночных отношений. На необходимость проявления такой роли государства обращал внимание американский ученый Р. Клитгаард, отметивший, что эффективный рынок не создается сам собой, а является, в частности, продуктом или результатом разумного законодательства, государственной политики. «Успех рыночных реформ, — считает он, — в решающей степени зависит от государственного управления. Этот урок является неожиданностью для тех, кто приветствовал самоустранение государства от управления экономикой».
В последнее время органы государственной власти РФ разрабатывают меры по повышению роли государства в регулировании рыночной экономики, включая область финансов.
Финансовой деятельности государства свойственны свои организационно-правовые особенности.
Во-первых, в отличие от других сфер деятельности государства она имеет межотраслевой характер, поскольку аккумуляция, распределение и использование финансовых ресурсов затрагивает все отрасли и сферы государственного управления. Кроме того, в процессе финансовой деятельности государство контролирует работу государственных органов, а также предприятий, организаций, учреждений по реализации их задач.
Во-вторых, осуществление государством финансовых функций протекает (в зависимости от их содержания, роли, масштабов действия) в виде деятельности как представительных, так и исполнительных органов власти (органов государственного управления). Например, распределение бюджетных средств по основным направлениям жизнедеятельности Российской Федерации или ее субъектов производится представительными органами, а распределение финансовых ресурсов внутри отраслей экономики — органами исполнительной власти.
В-третьих, сфера финансовой деятельности относится к ведению как федеральных органов, так и субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления. Кроме того, имеется область совместного ведения Федерации и ее субъектов.
Как управляющая система финансовая деятельность осуществляется разнообразными методами. Их выбор зависит от ряда факторов: задач государства или муниципальных образований на конкретном этапе; источников их доходов; от цели использования средств; от соотношения объема финансовых ресурсов, имеющихся в распоряжении государства или муниципального образования, и потребностях в средствах, от состояния экономики страны; приоритетности мероприятий и т.д.
Так, для привлечения денежных средств в бюджетную систему, внебюджетные государственные и муниципальные целевые фонды используются методы обязательных и добровольных платежей. Они охватывают несколько видов платежей, каждый из которых отличается своеобразием. Например, основными обязательными платежами в государственный или местный бюджет выступают налоги, сборы, государственные пошлины с юридических и физических лиц. Существуют обязательные платежи и отчисления, зачисляемые в целевые внебюджетные фонды. Метод обязательных платежей применяется и при государственном страховании (обязательное страхование пассажиров и др.). За счет обязательных отчислений банков в Центральном банке (Банке России) депонируются обязательные резервы.
Наряду с этим используются и добровольные методы для формирования государственных и муниципальных денежных фондов: лотереи, займы, пожертвования юридических и физических лиц, вклады в банки и т.д.
При распределении государственных денежных средств применяются два основных метода: финансирование, т.е. безвозвратное и безвозмездное их предоставление, и кредитование, означающее выделение средств на началах возмездности и возвратности. Оба эти метода подразделяются на несколько видов в зависимости от цели использования средств, их источников, организационно-правовой характеристики субъектов, участвующих в этих отношениях, и других факторов. Государственные и муниципальные организации получают средства государства путем и финансирования, и кредитования, негосударственные — главным образом путем кредитования (например, предоставление кредитов на льготных условиях фермерским хозяйствам).
Поступление в процессе финансовой деятельности денежных средств в распоряжение государства, юридических и физических лиц, а также использование их осуществляется посредством расчетных операций. Они производятся методами безналичных денежных расчетов в разных формах и платежами наличными денежными средствами.
Расчеты предприятий, учреждений, организаций, государственных органов и органов местного самоуправления производятся в основном в безналичном порядке, платежи населения — главным образом наличными денежными знаками. Однако в последнем случае применяются и безналичные расчеты (например, при взимании подоходного налога, страховых платежей из заработной платы рабочих и служащих). Государство содействует расширению сферы безналичных денежных расчетов, что важно для стабилизации денежной системы и более эффективного использования денежной массы.
При внешних экономических, научных, культурных, других связях используются различные формы международных расчетов, совершаются валютные операции.
Методы финансовой деятельности государства и муниципальных образований изменялись соответственно их задачам на каждом этапе развития. Существенные перемены в них произошли на современном этапе перехода к рыночным отношениям. Они стали более разнообразными, наполнились новым содержанием. Так, значительно увеличилось число налогов и других обязательных платежей, добровольных методов привлечения денежных средств. В финансировании учреждений применяется нормативный метод, исходящий из выполнения определенной работы (лечение больного, подготовка специалистов и т.д.), а не из количества штатных единиц. Новые методы вошли в кредитные отношения, где банки становятся партнерами хозяйствующих субъектов, активно используется процентная ставка за кредит и т.д.
Развивается, приобретая новые черты, финансовый рынок как сфера реализации ценных бумаг — акций, облигаций и других, а также кредита. Он используется для формирования денежных фондов предприятий, организаций, а также для пополнения финансовых ресурсов государства и органов местного самоуправления. Законодательство защищает финансовый рынок от монополизма.
В определенной мере рынок ценных бумаг в стране существовал и до проведения рыночных реформ (распространение облигаций государственных займов, кредит), но в ограниченной сфере. Теперь существенно разнообразились и виды ценных бумаг, увеличился и круг субъектов, выпускающих и приобретающих их, расширилась сфера применения банковского кредита.
При характеристике финансовой деятельности Российской Федерации на современном этапе важно отметить, что она осуществляется в условиях экономического сотрудничества со странами СНГ. Россия исходит при этом из задач укрепления и развития равноправных и взаимовыгодных ее экономических отношений с этими государствами, развития интеграционных отношений с ними. Для регулирования и развития такого сотрудничества создан специальный орган — Министерство по делам Содружества Независимых Государств (Минсодружество России). В рамках СНГ имеется Межгосударственный экономический комитет, состоящий из заместителей глав правительств и являющийся постоянно действующим органом Экономического союза. Заключаются соглашения и по отдельным вопросам финансовой деятельности (например, об избежании двойного налогообложения и предотвращении уклонения от уплаты налогов).
Внешнеэкономические связи осуществляют также субъекты Российской Федерации в пределах полномочий, предоставленных им Конституцией РФ и федеральным законодательством, а также договорами между федеральными органами власти и субъектами РФ. Общий порядок координации этих связей установлен специальным федеральным законом.
Результаты международных и внешнеэкономических связей находят отражение в доходах и расходах государственных денежных фондов Федерации и ее субъектов.
1. Что такое финансы как экономическая категория и каковы ее особенности?
2. Какие функции свойственны финансам?
3. Что выражают понятия: «финансы Российской Федерации»,
«федеральные финансы», «финансы субъекта Российской Федерации», «местные (муниципальные) финансы»?
4. Что такое финансовый рынок?
5. Что такое финансовая система как экономическая категория?
6. Какие звенья (институты) входят в состав финансовой системы как экономической категории?
7. Какие изменения произошли в финансовой системе Российской
Федерации в условиях перехода к рыночным отношениям?
8. Каково соотношение понятий «государственные финансы», «финансы предприятий», «финансы государственных предприятий»?
9. Что понимается под финансовой деятельностью государства?
10. Что понимается под финансовой деятельностью органов местного
11. Каковы основные направления, в которых действуют функции финансовой деятельности государства?
12. Каковы организационно-правовые особенности финансовой
13. Что понимается под финансовой деятельностью государства и
14. Какими методами осуществляется образование (формирование),
распределение и использование государственных и муниципальных (местных) денежных фондов? Какие новые явления возникли в этих методах в связи с переходом к рыночной экономике?
Читайте также: