Финансовая основа местного самоуправления местные налоги местный бюджет

Опубликовано: 02.05.2024

Под финансово-экономическими основами местного самоуправления понимают совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием и использованием муниципальной собственности, местных бюджетов и иных местных финансов в интересах населения муниципального образования.

Принципы финансово-экономической самостоятельности закреплены в Европейской Хартии местного самоуправления (ст. 9), в Конституции (ст. 12, 130, 132), в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее в этой главе – Закон о местном самоуправлении 2003 г.).

В соответствии с Законом о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 49) экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. Гражданский кодекс РФ (ст. 215) определяет муниципальную собственность как имущество, принадлежащее на праве собственности городским, сельским поселениям и иным муниципальным образованиям.

Согласно Закону о местном самоуправлении 2003 г.

1) имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения (например, имущество, предназначенное для электро-, газо– и водоснабжения населения; автомобильные дороги общего пользования; жилищный фонд; пассажирский транспорт; земельные участки; обособленные водные объекты на территории муниципального образования и т. п.);

2) имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

3) имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений.

Наиболее распространенными способами формирования муниципальной собственности в современных условиях являются: а) муниципализация (передача безвозмездно или за выкуп имущества из государственной и частной собственности в муниципальную собственность); б) покупка (приобретение на стоимостной основе); в) дарение; г) строительство новых объектов; д) передача по судебному решению; е) захват бесхозных объектов и т. п.

Муниципальная собственность признается и защищается государством наравне с иными формами собственности. Органы местного самоуправления от имени муниципального образования владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом. Согласно действующему законодательству органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать имущество и совершать иные сделки. Органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе и межмуниципальных.

В настоящее время в Российской Федерации создаются и действуют следующие виды унитарных предприятий: 1) унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения (муниципальное предприятие); 2) унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления (муниципальное казенное предприятие).

Согласно Гражданскому кодексу РФ унитарное предприятие несет ответственность по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом.

Финансовую основу местного самоуправления составляют финансовые средства муниципального образования, в основе которых лежит местный бюджет. Местный бюджет – это бюджет муниципального образования, формирование, утверждение и исполнение которого осуществляют органы местного самоуправления. Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, составляют консолидированный бюджет муниципального района.

Согласно Бюджетному кодексу РФ доходы местного бюджета – это денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством РФ в распоряжение органов местного самоуправления. Соответственно, собственные доходы – налоговые и неналоговые платежи, закрепляемые за местными бюджетами полностью или частично на постоянной основе федеральными законами или законами субъектов РФ, а также вводимые представительными органами местного самоуправления в соответствии с законодательством РФ и направляемые в местные бюджеты.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 55) к собственным доходам местных бюджетов относит:

1) средства самообложения граждан (разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения, размер которых устанавливается в абсолютной величине равным для всех жителей муниципального образования, за исключением отдельных категорий граждан, численность которых не может превышать 30 % от общего числа);

2) доходы от местных налогов и сборов (в настоящее время это налог на имущество физических лиц и земельный налог);

3) доходы от региональных налогов и сборов;

4) доходы от федеральных налогов и сборов;

5) безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней (дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности);

6) доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности;

7) часть прибыли муниципальных предприятий;

9) добровольные пожертвования;

10) иные поступления в соответствии с действующим законодательством.

В состав собственных доходов местных бюджетов также включаются субвенции, предоставляемые, например, на решение вопросов местного значения межмуниципального характера, на осуществление органами местного самоуправления отдельных переданных государственных полномочий.

Расходная часть местного бюджета предусматривает следующие виды расходов: 1) на решение вопросов местного значения; 2) на осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления; 3) на погашение долга по муниципальным займам и ссудам; 4) на оплату труда депутатов представительного органа муниципального образования, выборных должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений; 5) ассигнования на страхование объектов муниципальной собственности и муниципальных служащих; 6) иные расходы, предусмотренные уставом муниципального образования.

Нарушение принципа сбалансированности местного бюджета порождает его дефицит. Основными источниками финансирования дефицита местного бюджета в настоящее время являются: муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени муниципального образования, и кредиты, полученные от кредитных организаций. Согласно Бюджетному кодексу РФ (ст. 100) долговые обязательства муниципального образования погашаются в сроки, которые определяются условиями заимствования и не могут превышать 10 лет.

В этой связи следует отметить, что Закон о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 75) предусматривает возможность проведения «банкротства муниципального образования»: если долги муниципального образования превышают 30 % собственных доходов, то на основании решения арбитражного суда в муниципальном образовании вводится временная финансовая администрация.

Закон о местном самоуправлении 2003 г.

Таким образом, признание и гарантированность государством местного самоуправления предполагает, что государство берет на себя определенные обязательства по созданию необходимых экономических, финансовых и иных условий и предпосылок для развития местного самоуправления. В этой связи органы государственной власти осуществляют следующие полномочия: 1) регулируют законами порядок передачи объектов государственной собственности в муниципальную собственность; 2) передают органам местной власти материальные и финансовые средства, необходимые для осуществления отдельных государственных полномочий; 3) обеспечивают сбалансированность минимальных местных бюджетов; 4) принимают целевые программы развития и поддержки местного сам оуправления.

Значение финансово-экономических основ местного самоуправления в настоящее время очень велико. Именно финансово-экономические основы обеспечивают хозяйственную самостоятельность органов местного самоуправления, служат удовлетворению потребностей населения, способствуют социально-экономическому развитию муниципального образования.

СТ 64 БК РФ

1. Муниципальными правовыми актами представительного органа муниципального образования вводятся местные налоги, устанавливаются налоговые ставки по ним и предоставляются налоговые льготы по местным налогам в пределах прав, предоставленных представительному органу муниципального образования законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.

2. Муниципальные правовые акты представительного органа муниципального образования о внесении изменений в муниципальные правовые акты о местных налогах, муниципальные правовые акты представительного органа муниципального образования, регулирующие бюджетные правоотношения, приводящие к изменению доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, вступающие в силу в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде), должны быть приняты до дня внесения в представительный орган муниципального образования проекта решения о местном бюджете на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) в сроки, установленные муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования.

3. Внесение изменений в муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований о местных налогах, предполагающих их вступление в силу в течение текущего финансового года, допускается только в случае внесения соответствующих изменений в решение представительного органа муниципального образования о местном бюджете на текущий финансовый год (текущий финансовый год и плановый период).

4. Утратил силу с 1 января 2006 г.

5. Утратил силу с 1 января 2008 г.

Комментарий к Ст. 64 Бюджетного кодекса РФ

Полномочия представительных органов местного самоуправления по формированию доходов местных бюджетов реализуются прежде всего через их деятельность по введению местных налогов и сборов, установлению размеров ставок по ним и предоставлению налоговых льгот.

В соответствии с пунктом 4 статьи 12 Налогового кодекса РФ при установлении местного налога представительными органами местного самоуправления в нормативных правовых актах определяются следующие элементы налогообложения: налоговые ставки в пределах, установленных Налоговым кодексом РФ, порядок и сроки уплаты налога, а также формы отчетности по данному местному налогу. Иные элементы налогообложения устанавливаются Налоговым кодексом РФ. При установлении местного налога представительными органами местного самоуправления могут также предусматриваться налоговые льготы и основания для их использования налогоплательщиком.

Помимо Бюджетного и Налогового кодекса, о правах представительных органов местного самоуправления по формированию доходов местных бюджетов упоминается также в Федеральном законе "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации". В статье 8 этого Закона определено, что представительные органы местного самоуправления вправе:

1) устанавливать местные налоги и сборы и предоставлять льготы по их уплате в соответствии с федеральными законами;

2) в соответствии с законодательством Российской Федерации принимать решения об установлении или отмене местного налога и сбора, о внесении изменений в порядок его уплаты. Принятые по этим вопросам решения подлежат официальному опубликованию не менее чем за один месяц до вступления их в силу.

В статье 8 (пункт 3) Федерального закона от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что население муниципального образования может непосредственно принимать решения о разовых добровольных сборах средств граждан в соответствии с уставом муниципального образования. Собранные в соответствии с указанными решениями средства самообложения используются исключительно по целевому назначению. Органы местного самоуправления информируют население муниципального образования об использовании средств самообложения.

Правовые акты представительных органов местного самоуправления о внесении изменений и дополнений в налоговое законодательство Российской Федерации в пределах компетенции органов местного самоуправления, вступающие в силу с начала очередного финансового года, должны быть приняты до утверждения местного бюджета на очередной финансовый год. Это положение Бюджетного кодекса РФ должно рассматриваться в увязке с нормой, содержащейся в пункте 1 статьи 5 Налогового кодекса РФ, в соответствии с которой акты представительных органов местного самоуправления, вводящие налоги и сборы, вступают в силу не ранее 1 января года, следующего за годом их принятия, но не ранее одного месяца со дня их официального опубликования.

Внесение изменений и дополнений в правовые акты представительных органов местного самоуправления о местных налогах и сборах, предполагающих их вступление в силу в течение текущего финансового года, возможно только при условии внесения соответствующих корректив в правовой акт о местном бюджете на текущий финансовый год.

К полномочиям органов местного самоуправления по формированию доходной части местных бюджетов следует также отнести:

- право принимать решение об изменении срока уплаты налогов и сборов в соответствии с налоговым законодательством РФ в пределах лимитов предоставления налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, определенных правовыми актами представительных органов местного самоуправления о бюджете (п. 4 ст. 64 Бюджетного кодекса РФ);

- право определять порядок предоставления отсрочек и рассрочек по уплате налогов и сборов в части сумм федеральных налогов или сборов, региональных налогов или сборов, поступающих в местные бюджеты (это право может быть реализовано только при отсутствии задолженности по бюджетным ссудам местного бюджета перед бюджетами других уровней бюджетной системы Российской Федерации и соблюдении предельного размера дефицита местного бюджета и размера муниципального долга, установленных Бюджетным кодексом РФ (п. 5 ст. 64 Бюджетного кодекса РФ);

- право получать в местный бюджет предусмотренные законами Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации налоги с филиалов и представительств, головные предприятия которых расположены вне территории данного муниципального образования (п. 2 ст. 8 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации").

Местный бюджет как финансовая основа местного самоуправления.

Местное самоуправление играет важную роль в социально-экономическом развитии всего государства, являясь одной из демократических основ системы управления обществом и государством, важнейшим структурным элементом устройства власти в РФ.

Экономической базой местного самоуправления является муниципальная собственность, а финансовой основной – местный бюджет наряду с внебюджетными средствами.

Местный бюджет – это бюджет муниципального образования, формирование, утверждение и исполнение которого осуществляют органы местного самоуправления.

Образование и использование местных бюджетов регламентируется законодательно – для этих целей существует нормативно-правовая база, включающая документы трёх уровней :

1) федерального (Конституция РФ, , Налоговый Кодекс РФ, Бюджетный Кодекс РФ , Федеральный закон № 131 от 06.10.2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления», Федеральный закон № 126 от 25.09.97г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»); 2) нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации; 3) нормативные правовые акты, принимаемые системой местного самоуправления.

Структуру местного бюджета образуют доходная и расходная части.

Доходная часть минимальных местных бюджетов формируется путем закрепления источников доходов на долговременной основе федеральными законами и законами субъектов РФ. Если доходная часть минимального местного бюджета не может быть обеспечена за счет этих источников, федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъекта РФ передают органам местного самоуправления другие доходные источники федерального бюджета и бюджета субъекта РФ. При этом свободные переходящие остатки местных бюджетов предыдущего года в расчет не принимаются.

Доходы бюджета – это денежные средства, поступающие в безвозвратном и безвозмездном порядке в соответствии с законодательством РФ в распоряжение органов власти (государственной, субъектов РФ и местного самоуправления) (ст. 6 БК РФ) 1 . Доходная часть местных бюджетов включает в себя собственные доходы и поступления от регулирующих доходов, а также состоит из финансовой помощи в различных формах (например, субвенции,) и средств по взаимным расчетам ( это есть средства бюджетного регулирования) 2 .

Примеры источников пополнения доходной части местного бюджета (ст. 52 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ») 3 : средства самообложения граждан, добровольные пожертвования, доли федеральных налогов, распределенные между бюджетами разных уровней и закрепленные за муниципальными образованиями на постоянной основе, доходы от местных налогов и сборов , доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности, часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов, часть доходов от оказания органами местного самоуправления платных услуг.

Расходы бюджета – это денежные средства, которые направляются на то, чтобы финансово обеспечить решение задач и выполнение функций государства и органов местного самоуправления (ст.6 БК РФ).

Бюджетным кодексом (ст. 87) установлен список расходов, которые финансируются из местного бюджета, например, содержание органов местного самоуправления; формирование муниципальной собственности и управление ею; организация, содержание и развитие предприятий, учреждений и организаций образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации; содержание муниципальных органов охраны общественного порядка; организация, содержание и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства; муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения; благоустройство и озеленение территорий муниципальных образований; организация утилизации и переработки бытовых отходов; организация транспортного обслуживания населения и учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления; обеспечение противопожарной безопасности; охрана окружающей природной среды на территориях муниципальных образований; реализация целевых программ, принимаемых органами местного самоуправления; обслуживание и погашение муниципального долга; целевое дотирование населения; проведение муниципальных выборов и местных референдумов; финансирование реализации иных решений органов местного самоуправления и прочие расходы, отнесенные к вопросам местного значения, определяемые представительными органами местного самоуправления в соответствии с бюджетной классификацией РФ.

Расходы бюджетов состоят из двух видов бюджетов: бюджета текущих расходов и бюджета развития.

К бюджету текущих расходов относятся расходы на текущее содержание и капитальный ремонт ЖКХ, объектов охраны окружающей среды, образовательных учреждений, учреждений здравоохранения и социального обеспечения, науки и культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации, органов местного самоуправления и иные расходы, не включенные в расходы развития. К бюджету развития относятся денежные средства, направляемые на развитие инвестиционной и инновационной деятельности в сфере капитальных вложений.

Финансирование расходных обязательств осуществляется на основе процесса формирования бюджета (бюджетного процесс). Бюджетный процесс - это деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением (ст. 6 БК РФ), регламентируемая нормами права.

При изучении сущности местного бюджета нельзя не сказать о принципах его создания (организации) и функционирования. Среди основных принципов отмечу следующие: принцип единства (бюджеты различных уровней, в том числе и местные, формируются на основе единого бюджетного законодательства); принцип самостоятельности (местные органы самоуправления имеют право, а также обязаны самостоятельно осуществлять бюджетирование); принцип полноты отражения доходов и расходов; принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств.

Итак, муниципальный бюджет представляет собой систему денежных отношений 4 , которые возникают в следствие образования денежного фонда на уровне органов местной власти, а также использования этого денежного фонда. Также местный бюджет рассматривается как основной финансовый план органов местного самоуправления. Как известно, финансовое планирование обеспечивает, в первую очередь, рациональное использование имеющихся ресурсов, а также детальный учёт поступления средств и возможных направлений их использования. При формировании муниципального бюджета анализируются ресурсные возможности муниципалитета, выявляются проблемы развития и потребности территории. Существует такая трактовка понятия «местный бюджет» как «активный компонент территориальной бюджетной политики»: муниципальный бюджет является главным источником финансирования мероприятий по развитию социальной сферы, обустройства местности. Важно отметить, что в связи с тем, что одним из источников пополнения бюджета являются налоговые поступления от предприятий, расположенных на соответствующей территории, бюджет находится в сильной зависимости от уровня развития производственных предприятий.

Рассмотренные характеристики местного бюджета позволяют поразмышлять над его значимостью в развитии как отдельно взятых территорий, так и страны в целом.

Социально-экономическое совершенствование муниципалитета невозможно обеспечить только лишь средствами федерального бюджета, направления расходов которого отражают решение глобальных задач ( укрепление оборонного потенциала, развитие науки и техники и многое другое). Та часть федеральных средств, которая направляется на развитие отдельных территорий, является лишь отправной точкой для дальнейшего их развития. С одной стороны – населённым пунктам сложно без полноценной государственной поддержки, но с другой – это стимулирует активный поиск путей пополнения местного бюджета, которыми являются, к примеру, развитие предпринимательства, вовлечение молодёжи в решение социально-экономических проблем городов. В своём стремлении преодолеть дефицит бюджета органы местного самоуправления пытаются приложить максимум усилий в направлении экономического подъёма территории. А , как известно, развитие экономики в стране в целом, возможно только при эффективной деятельности регионов и отдельно взятых городов.

Статистика показывает, что к сожалению, бюджеты многих городов Росси являются в настоящее время дефицитными. Основные проблемы бюджетов: большая зависимость от займов, взятых в коммерческих банках; маленький процент собственных средств по сравнению с процентом средств, полученных из бюджетов более высокого уровня. Анализ негативной ситуации показывает, что в целях устранения бюджетного дефицита следует укреплять налоговый потенциал территории, что невозможно без совершенствования налоговой политики в плане льгот, а также соблюдения налоговой дисциплины субъектами налогообложения.

Итак, бюджет необходим любому муниципальному образованию не только для того, чтобы удовлетворять его потребности, но и способствовать реализации государственной политики в сфере экономического и социального развития общества.

Понятие и структура финансово-экономической основы местного самоуправления

Зарубежной и российской практикой реализации местного самоуправления давно доказано, что без наличия собственных финансовых и экономических ресурсов у муниципальных образований для решения вопросов местного значения невозможно существование местного самоуправления как такового. Недаром в ч. 1 ст. 9 Европейской хартии местного самоуправления сказано, что органы местного самоуправления должны иметь право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий.

Этот принцип нашел отражение и в национальном законодательстве Российской Федерации. Так, в ч. 1 ст. 132 Конституции РФ говорится о том, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы. Более подробно финансово-экономическая основа местного самоуправления описана в главе 8 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 2003 г.

Глава 8 Федерального закона носит название «Экономическая основа местного самоуправления», а не «Финансово-экономическая основа местного самоуправления», как ее именуют большинство отечественных специалистов в области муниципального права. На наш взгляд принципиального различия в названии не существует, так как ч. 1 ст. 215 Гражданского кодекса РФ фактически ставит знак равенства между местными финансами и муниципальным имуществом, хотя это и неверно.

Еще одним доводом в пользу того, что в новом Федеральном законе достаточно конкретизировать экономическую основу местного самоуправления, является то, что в Российской Федерации в настоящее время действует Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Этим Законом определяются основные принципы организации местных финансов, устанавливаются источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях и взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами, а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления.

В теории муниципального права финансово-экономическая основа местного самоуправления понимается в двух смыслах: материальном и формальном.

В материальном смысле финансово-экономическая основа местного самоуправления представляет собой совокупность фактически существующих у муниципального образования финансовых средств, муниципального имущества и различных имущественных прав, позволяющих органам местного самоуправления решать вопросы местного значения и осуществлять отдельные полномочия, переданные органами государственной власти.

В формальном смысле финансово-экономическая основа местного самоуправления представляет собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием и использованием муниципальной собственности, местных бюджетов и иных местных финансов в интересах населения муниципального образования 1 Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997. С. 230. .

Также, по нашему мнению, финансово-экономическую основу местного самоуправления можно понимать в узком и широком смыслах.

В узком смысле финансово-экономическая основа местного самоуправления представляет собой имущество, финансы и имущественные права муниципальных образований. На этой позиции стоит Федеральный закон от 6 октября 2003 г. (ч. 1 ст. 49).

В широком смысле — это муниципальная собственность (местные финансы, имущество и т.д.), находящаяся в государственной собственности и переданная в управление органам местного самоуправления, а также, в соответствии с законом, иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования. Этой позиции придерживался действовавший ранее Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 1995 г.

Важное значение для финансово-экономической устойчивости местного самоуправления имеют деятельность различных хозяйствующих субъектов, не находящихся в муниципальной собственности, а также экономическая поддержка государства.

Таким образом, нужно различать финансово-экономическую основу местного самоуправления и муниципального образования. В первом случае речь идет о финансово-экономической основе в широком смысле, во втором случае — в узком.

Структура финансово-экономической основы местного самоуправления включает в себя следующие элементы:

муниципальную собственность;
имущественные права муниципальных образований;
местный бюджет и местные финансы;
формы финансовой помощи местному самоуправлению.

"Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях", 2011, N 15

С развитием института местного самоуправления меняются содержание и роль местных бюджетов. Организационное устройство муниципальной власти определяет значимость местных бюджетов в бюджетной системе страны в потенциале использования централизованных на различных уровнях финансовых ресурсов для решения социально-экономических, социокультурных, коммунально-бытовых проблем.

Вместе с тем, по мнению автора, целесообразно рассмотреть местный бюджет с экономической точки зрения, как совокупность экономических отношений между юридическими и физическими лицами - участниками формирования аккумулированного централизованного фонда финансовых средств муниципального образования.

Реальная значимость местного самоуправления определяется способностью местных органов власти своевременно, в полном объеме, качественно удовлетворить запросы населения, которые в развитых демократических странах традиционно возлагаются именно на муниципальное звено управления. Как бы ни складывалась система органов муниципального управления, условием ее эффективного функционирования является наличие достаточных ресурсов, формирующих стабильную финансовую базу деятельности этих органов управления.

Рассмотрим такой системообразующий элемент муниципальных финансов, как местный бюджет, в котором аккумулируются финансовые ресурсы для использования на решение вопросов местного значения, муниципального развития.

В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" [4, ст. 52] и Бюджетным кодексом РФ (БК РФ) [1, ст. 15] каждое муниципальное образование должно иметь собственный бюджет (местный бюджет).

Местные органы власти, обеспечивая комплексное социально-экономическое развитие территории, осуществляя контроль за эффективным размещением производственных и социальных объектов, опираются на местный бюджет, через который они целенаправленно воздействуют на территориальную инфраструктуру, где экономические и политические процессы находят наибольшее отражение.

Бюджет необходим каждому муниципальному образованию для удовлетворения его объективных потребностей в денежной форме и служит выполнению экономической, социальной и политической функций. Бюджет любого муниципального образования включает следующие категории: налоги, займы, расходы и т.д., содержание которых меняется лишь при переходе от одной общественно-экономической формации к другой. Данное обстоятельство позволяет определить бюджет как экономическую категорию. Любые понятия бюджета должны характеризовать его форму и содержание. С этой точки зрения представляется наиболее полным и точным следующее определение. С экономической точки зрения бюджет муниципального образования представляет собой совокупность экономических отношений между юридическими и физическими лицами как участниками формирования аккумулированного централизованного фонда финансовых средств конкретного муниципального образования [2, с. 182].

Экономическая сущность местных бюджетов проявляется в их назначении. Они выполняют следующие функции:

формирование денежных фондов, являющихся финансовым обеспечением деятельности органов местного самоуправления;
распределение и использование этих фондов между отраслями местного хозяйства;
контроль за финансово-хозяйственной деятельностью муниципальных унитарных предприятий, организаций, учреждений, входящих в муниципальную собственность, а также за использованием средств бюджетополучателей других форм собственности.

Понятие муниципального бюджета как компонента муниципальных финансов характеризуется комплексно в следующих аспектах:

объективная экономическая категория. Муниципальные бюджеты, являясь формой проявления перераспределительных отношений, носят объективный характер, выражают определенную часть экономических отношений. Как экономическая категория муниципальный бюджет имеет соответствующее материальное воплощение в виде фонда денежных средств органов местного самоуправления, образуемого посредством обособления части стоимости общественного продукта и используемого в основном на удовлетворение локальных коммунально-бытовых и социально-культурных потребностей территории. Данное использование выражается через движение стоимости в связи с ее перераспределением. Этот процесс проявляется посредством потоков мобилизуемых и потребляемых муниципалитетом денежных ресурсов;
система денежных отношений. Муниципальные бюджеты представляют собой совокупность денежных отношений, возникающих в связи с образованием и использованием денежных фондов органов местного самоуправления в процессе перераспределения национального дохода в целях обеспечения расширенного воспроизводства и удовлетворения потребностей членов местного сообщества. В рамках бюджетных отношений с участием органов местного самоуправления происходит формирование доходных поступлений и расходных функций на принципах экономической целесообразности, макроэкономической регулируемости, достаточности доходных поступлений. Источниками доходов муниципальных бюджетов являются следующие объекты денежных отношений:
валовой внутренний продукт;
национальное богатство, часть которого служит источником формирования бюджетных доходов посредством механизма приватизации объектов муниципальной собственности;
дополнительные денежные средства, привлекаемые местной администрацией на возмездной основе;
основной финансовый план органов местного самоуправления. Необходимость в муниципальном бюджете как в финансовом плане обусловлена требованиями рационального ведения муниципального хозяйства, учета источников доходов и предположительных направлений использования средств. Как основной финансовый план муниципальный бюджет охватывает всю совокупность доходов и расходов. При формировании муниципального бюджета выявляются бюджетные потребности и бюджетные возможности муниципального образования. Непременным условием бюджета как финансового плана является сбалансированность его доходной и расходной частей;
активный компонент территориальной бюджетной политики. Реализация принципов финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований значительно меняет степень важности бюджета в финансовом обеспечении социально-экономического развития территориального образования:
муниципальный бюджет является основным источником финансирования социальной сферы и инфраструктурного обустройства соответствующей территории;
доходная часть бюджета, значительную долю которой составляют налоговые поступления, ставится в зависимость от эффективности деятельности хозяйствующих субъектов, расположенных на территории данного муниципального образования.

Муниципальный бюджет и уровень социально-экономического развития муниципального образования взаимозависимы. Однако система формирования доходной базы муниципальных бюджетов не позволяет в полной мере реализовать возможности бюджета, количественно и качественно влиять на муниципальную экономику;

экономический метод управления территорией. Муниципальный бюджет как важнейший экономический инструмент используется органами местного самоуправления для решения самых разнообразных социально-экономических задач развития территории. Использование муниципального бюджета в качестве метода управления территорией - это возможность через данный фонд оказывать влияние на процессы общественного регионального производства и воспроизводства, проводить мониторинг экономических процессов в муниципальном образовании, следить за полнотой и своевременностью поступления финансовых ресурсов в распоряжение органов местного самоуправления.

Специфика муниципальных бюджетов как экономического метода управления заключается в перераспределении средств между отраслями экономики, территориями более высокого ранга, производственной и непроизводственной сферами, различными слоями населения. Это определяет масштабы и эффективность влияния бюджета на социально-экономическое развитие муниципального образования.

Для достаточно полного раскрытия сущности местных бюджетов необходимо обратить внимание на принципы их функционирования и организации, которые едины для всех бюджетов РФ. В соответствии с БК РФ [1, ст. ст. 28 - 38.2] выделяют:

принцип единства, который означает единство бюджетного законодательства, принципов организации и функционирования бюджетной системы, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и расходов бюджетов, в том числе и местных;
принцип разграничения доходов и расходов между бюджетами разного уровня, который применительно к местным бюджетам означает закрепление в соответствии с законодательством доходов, расходов и источников финансирования дефицитов за бюджетами муниципальных образований, а также определение полномочий органов местного самоуправления по установлению и исполнению расходных обязательств публично-правовых образований;
принцип самостоятельности бюджетов означает:
право и обязанность органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, устанавливать местные налоги и сборы, обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;
недопустимость изъятия в течение финансового года дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов;
совокупность ограничений, связанных с недопустимостью установления расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств бюджетов двух и более уровней бюджетной системы РФ, или за счет средств консолидированных бюджетов, или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств;
принцип равенства бюджетных прав муниципальных образований означает определение бюджетных полномочий органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов;
принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов означает, что все доходы и расходы в обязательном порядке и в полном объеме подлежат отражению в бюджетах муниципальных образований. Все муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, аккумулированных в бюджетах муниципальных образований;
принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов;
принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств;
принцип общего (совокупного) покрытия расходов означает, что расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета;
принцип прозрачности (открытости) означает обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов;
принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета;
принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования;
принцип подведомственности расходов бюджета означает, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся;
принцип единства кассы означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета.

Отметим, что общие принципы формирования доходов и расходов местных бюджетов основываются на принципах построения бюджетной системы в целом и той роли, которую призваны играть государственные и местные органы власти в экономической системе. При этом выбор принципов формирования доходов и расходов местных бюджетов - наиболее сложный аспект организации. Это обусловлено тем, что они предназначены для реализации целей и задач бюджетной политики, обеспечения функционального взаимодействия бюджетов всех уровней, в них должна быть учтена специфика местных бюджетов, связанная с особенностями такой формы публичной власти, как местное самоуправление. Принципы формирования играют роль своеобразного фильтра, ограничивающего сферу бюджетных отношений местных органов власти, препятствующего стягиванию бюджетных отношений вниз или наверх. Всю совокупность ограничений, учитываемых при разделении расходных функций и доходных поступлений между органами местного самоуправления и вышестоящими звеньями государственной власти, необходимо определять на основе принципов экономической целесообразности, макроэкономического регулирования, достаточности доходных поступлений.

Как бы ни складывалась система органов муниципального управления, условием ее эффективного функционирования является наличие достаточных ресурсов, формирующих стабильную финансовую базу деятельности этих органов управления и необходимый объем бюджетных доходов.

Доходы местного бюджета формируются в соответствии с законодательством РФ. В теоретическом и практическом плане особое значение приобретает вопрос об отнесении тех или иных доходов местных бюджетов к собственным, закрепленным или регулирующим. Конкретизация этих видов доходных источников связана с детерминированием их состава, унификацией понятийного аппарата, характеризующего доходную часть бюджета с позиции правового статуса бюджетных средств.

При этом само право на доходы неоднородно, в его составе выделяются абсолютные, условные и относительные правомочия [8, с. 7]. Так, абсолютные правоотношения проявляются в том, что каждый бюджет имеет право на доходы, которые можно определить как собственные. Условные правомочия призваны учесть разницу в фактическом положении территорий (экономическом, демографическом, социальном и т.д.) и обеспечить конституционное равенство прав граждан на всей территории РФ. Именно в данном аспекте призвано осуществляться выравнивание уровня бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований.

На законодательном уровне сформировалось новое понимание собственных доходов бюджета, выражающееся в разделении источников доходов бюджетов в зависимости от вида расходных полномочий. Идея реформирования бюджетных отношений в части разграничения доходов бюджетов оформилась в следующую схему:

собственные полномочия - собственные доходы;
переданные полномочия - переданные субвенции [4, п. 5 ст. 52; 5, ст. ст. 26.2, 26.3, 26.5].

По мнению автора, собственные налоговые доходы в контексте налоговой автономии должны составлять основу любого бюджета и обеспечивать его стабильность. При этом собственными налогами необходимо признавать такие платежи, которые полностью зачисляются в доход соответствующего бюджета и не распределяются вышестоящим уровнем власти с целью достижения сбалансированности бюджетной системы. Включение финансовой помощи в собственные доходы бюджетов затушевывает остроту проблемы низкой самостоятельности местных бюджетов. Более того, сам факт получения финансовой помощи из вышестоящего бюджета исключает самостоятельность бюджета, так как бюджетный процесс бюджета - получателя финансовой помощи автоматически подпадает под регламентацию и контроль вышестоящего органа власти.

Ранее БК РФ [1, ст. 48] определял регулирующие доходы бюджетов как федеральные и региональные налоги, иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов РФ или в местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на 3 года) по разным видам таких доходов. Но с принятием Федерального закона от 20.08.2004 N 120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" данная статья утратила силу. Теперь регулирующие налоги стали собственными, что по экономическому содержанию, по мнению автора, не верно.

Что касается определения закрепленных доходов, то здесь также отсутствует единое мнение. Так, в специальной литературе можно найти трактовки, отождествляющие закрепленные доходы с собственными. Например, как отмечают ученые-экономисты В.С. Демченков, М.Ф. Ужвенко, каждый бюджет можно считать сбалансированным тогда, когда его сбалансирование обеспечивается равномерно поступающими в течение года на его территории доходами, причем значительная доля среди них выпадает на собственные закрепленные доходы [3, с. 41].

Другая точка зрения (экономистов Н.И. Химичева, Е.В. Покачалова) определяет закрепленные доходы как часть собственных доходов, регулирование и регламентация которых осуществляются вышестоящими органами власти: закрепленными являются доходы, которые в соответствии с законодательством полностью или в твердо фиксированной доле (проценте) на постоянной основе закрепляются за соответствующим бюджетом [7, с. 181].

По мнению автора, при отнесении доходов к собственным, закрепленным или регулирующим важное значение приобретает вопрос о правовом режиме регулирования отдельных видов налогов и доходов. Самостоятельность местного бюджета может быть обеспечена только при условии, что соответствующий орган власти обладает достаточными собственными источниками финансовых ресурсов и вправе свободно распоряжаться ими в соответствии с выполняемыми функциями, несет полную ответственность в установленном законом порядке за рациональное и эффективное использование бюджетных средств.

Этот принцип может быть полностью реализован лишь в условиях функционирования такого механизма разграничения доходных источников между органами власти каждого уровня, при котором на любом уровне управления обеспечивается соответствие доходов финансируемым расходам. В настоящее время самостоятельность муниципального уровня бюджетной системы РФ сводится к обоснованию бюджетных прав, но при этом не оценивается способность территорий к самообеспечению, саморазвитию экономического потенциала.

Безусловно, что с развитием института местного самоуправления меняются содержание и роль местных бюджетов. Однако, учитывая, что огромная часть социальных и экономических расходов государства финансируется за счет средств местных бюджетов, бюджеты муниципальных образований должны выступать в качестве экономического регулятора, способствующего установлению оптимальных пропорций общественного производства в территориальном масштабе, стимула развития и структурной перестройки экономики, повышению инвестиционной активности хозяйствующих субъектов, оживлению предпринимательства на местах. В связи с этим необходимо совершенствовать и укреплять финансовую базу органов самоуправления, основу которых составляют местные бюджеты.

Читайте также: