Споры между муниципальными образованиями вытекающие из налоговых и бюджетных правоотношений

Опубликовано: 01.05.2024


Современное развитие административных и налоговых правоотношений обусловливает необходимость теоретического обоснования оптимального соотношения указанных видов правоотношений в целях обеспечения баланса публичных и частных интересов при перераспределении денежных средств из частных денежных фондов в публичные денежные фонды. В связи с этим определенный интерес представляет изучение видов налоговых правоотношений, ряд из которых можно рассматривать в качестве административных правоотношений.

На наш взгляд, налоговые правоотношения можно подразделить на следующие виды:

1) правоотношения в сфере установления и введения налогов, которые не являются административно-правовыми отношениями;

2) правоотношения в сфере правильного исчисления, полноты и своевременности уплаты налогов, которые, как правило, являются административными правоотношениями;

3) правоотношения в сфере налогового контроля и применения мер государственного принуждения за нарушения налогового законодательства, которые всегда являются административными правоотношениями;

4) правоотношения в сфере судебного обжалования актов налоговых органов, которые являются административными правоотношениями в сфере административного судопроизводства.

Характерные черты налоговых правоотношений, которые по существу являются административно-правовыми, обусловлены особенностью регулируемых ими общественных отношений, правового статуса их субъектов, а также административно-правовых гарантий реализации статуса их субъектов.

В качестве объекта всех видов налоговых правоотношений выступают общественные отношения в сфере перераспределения денежных средств из частных денежных фондов в публичные денежные фонды. Указанная деятельность обусловлена применением метода обязательных платежей, именуемого налоговым методом. Этот метод является административно-правовым и используется в качестве основного метода финансовой деятельности государства и муниципальных образований при формировании публичных денежных фондов, то есть бюджетов всех уровней бюджетной системы России[1], для выполнения задач и функций государства и муниципальных образований.

Основные субъекты налоговых правоотношений следует подразделить на наделенных и не наделенных компетенцией публичной власти.

Компетенцией публичной власти в налоговых правоотношениях обладают финансовые, налоговые, таможенные, правоохранительные органы, органы государственных внебюджетных фондов. Компетенция этих органов реализуется посредством актов уполномоченных должностных лиц, которые являются представителями соответствующих органов публичной власти в налоговых правоотношениях.

Публично-властными полномочиями не обладают налогоплательщики (физические лица и организации), налоговые агенты и банки, выступающие в качестве расчетно-кассовых центров в налоговых правоотношениях.

В налоговых правоотношениях реализуется административно-правовой статус их участников, который характеризуется целевым блоком элементов, организационным блоком элементов, компетенцией органов публичной власти, правами и обязанностями налогоплательщиков, налоговых агентов и банков, юридической ответственностью указанных субъектов за нарушения налогового законодательства.[2]

Целевой блок элементов административно-правового статуса субъектов налоговых правоотношений определяется балансом публичных и частных интересов при перераспределении денежных средств из частных денежных фондов в публичные денежные фонды путем использования налогового метода в качестве метода обязательных платежей. При этом публичные интересы обусловлены задачами и функциями государства, а частные интересы - конституционными гарантиями права частной собственности и свободного использования имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности.

Особенности организационного блока элементов административно-правового статуса субъектов налоговых правоотношений заключаются в сочетании децентрализации в организации финансовых органов с централизацией в организации налоговых органов.

Особенности компетенции финансовых и налоговых органов, которые определяют содержание прав и обязанностей иных субъектов налоговых правоотношений, заключаются в следующем. Финансовые органы на федеральном, региональном и местном уровнях определяют и реализуют государственную бюджетную и налоговую политику и издают подзаконные нормативные правовые акты в области налогообложения, разрабатывают проекты налоговых законов, предоставляют официальные разъяснения налогового законодательства, составляют и исполняют бюджеты, предусматривающие налоговые доходы, составляют бюджетную отчетность, включая отчетность о налоговых доходах. На федеральные налоговые органы, которые составляют единую централизованную систему Федеральной налоговой службы и ее территориальных органов, на организованные по аналогичному принципу таможенные органы, органы внутренних дел и органы федеральных государственных внебюджетных фондов, а в предусмотренных налоговым законодательством случаях и на суды возложены контрольно-юрисдикционные функции в области налогообложения, реализуемые в рамках каждой перечисленной системы органов единообразно на всей территории РФ.

Видами юридической ответственности за нарушения налогового законодательства как элемента правового статуса участников налоговых правоотношений являются уголовная, административная и имущественная ответственность.

Одним из элементов административно-правового статуса налогоплательщика является налоговая обязанность, заключающаяся в правильном исчислении, полной и своевременной уплате законно установленных налоговых платежей в бюджет.

В налоговом законодательстве налоговые агенты определяются как физические лица и организации, на которых налоговым законодательством возложены обязанности по исчислению, удержанию и перечислению в бюджеты бюджетной системы РФ налогов в установленном порядке как за счет средств налогоплательщиков, так и за счет собственных средств при взаиморасчетах с налогоплательщиками.

При наличии пробелов в правовой регламентации механизма уплаты налогов через налогового агента используется институт налогового представительства. В ст. 123 НК РФ предусмотрена административная ответственность налогового агента за неправомерное неперечисление сумм налога, подлежащего удержанию и перечислению налоговым агентом.

На банки как расчетно-кассовые центры возложено обслуживание взаиморасчетов налогоплательщиков и налоговых агентов с бюджетами бюджетной системы РФ. При этом банки обязаны зачислять в бюджет денежные средства при представлении налогоплательщиками, налоговыми агентами и налоговыми органами платежных документов на уплату налогов и при наличии достаточного остатка денежных средств на счетах налогоплательщиков и налоговых агентов в банках.

Обязанность по уплате налога считается выполненной налогоплательщиком и налоговым агентом с момента представления в банк платежного документа на уплату налога при соблюдении указанных выше условий. Таким образом, банк является обязательным участником многостадийных административно-правовых отношений имущественного характера по уплате и перечислению в бюджет налогов с момента, когда обязанность налогоплательщика по уплате налога и налогового агента по его перечислению считается выполненной и на налогоплательщика или налогового агента может быть возложена ответственность за ненадлежащее исполнение возложенной на банк обязанности только при установлении недобросовестности налогоплательщика или налогового агента, выразившейся в создании схемы уклонения от уплаты налогов с использованием банка.

В соответствии с Определением Конституционного суда РФ от 16.10.2003г. №329-О, в котором рассматривается ситуация с уплатой налогов через проблемные банки, «истолкование ст. 57 Конституции Российской Федерации в системной связи с другими положениями Конституции Российской Федерации не позволяет сделать вывод, что налогоплательщик несет ответственность за действия всех организаций, участвующих в многостадийном процессе уплаты и перечисления налогов в бюджет. По смыслу положения, содержащегося в пункте 7 статьи 3 Налогового кодекса Российской Федерации, в сфере налоговых отношений действует презумпция добросовестности. Правоприменительные органы не могут истолковывать понятие «добросовестные налогоплательщики» как возлагающее на налогоплательщиков дополнительные обязанности, не предусмотренные законодательством».

В дальнейшем развитии судебной практики по налоговым спорам понятие «добросовестность» было заменено понятием «обоснованной налоговой выгоды».

В п. 10 Постановления от 12.10.2006 № 53 Пленум ВАС России указал: «факт нарушения контрагентом налогоплательщика своих налоговых обязанностей сам по себе не является доказательством получения налогоплательщиком необоснованной налоговой выгоды. Налоговая выгода может быть признана необоснованной, если налоговым органом будет доказано, что налогоплательщик действовал без должной осмотрительности и осторожности и ему должно было быть известно о нарушениях, допущенных контрагентом, в частности, в силу отношений взаимозависимости или аффилированности налогоплательщика с контрагентом».

Основной проблемой правоприменительной практики в сфере налогообложения является отсутствие в налоговом законодательстве механизма предотвращения и пресечения уклонения от надлежащего исполнения обязанностей по уплате налоговых платежей в результате недобросовестного использования налогоплательщиками как предусмотренной законодательством налоговой выгоды, так и установленного законодательством разграничения обязанностей налогоплательщиков, налоговых агентов и банков. Указанный существенный пробел восполняется противоречивой судебной практикой, основанной на оценочных понятиях высших судебных инстанций по вопросам недобросовестности и необоснованной налоговой выгоды.

Использование необоснованной налоговой выгоды порождает административные правоотношения юрисдикционного характера между налогоплательщиками, налоговыми агентами и банками, с одной стороны, и налоговыми органами, с другой стороны.

Физические лица могут вступать в административные правоотношения в сфере налогообложения как непосредственно, так и через представителей, а организации – только через представителей. Права и обязанности субъектов таких правоотношений, которые осуществляются через представителей, реализуются в актах их законных и уполномоченных представителей.

Особенность содержания налоговых правоотношений как вида административных правоотношений характеризуется корреспонденцией компетенции финансовых, налоговых, таможенных, правоохранительных органов, органов государственных внебюджетных фондов с правами и обязанностями налогоплательщиков, налоговых агентов, банков, а также взаимной корреспонденцией прав и обязанностей налогоплательщиков, налоговых агентов, банков.

Административная ответственность за нарушения субъектами административных правоотношений налогового законодательства предусмотрена как в Налоговом кодексе РФ, так и в Кодексе РФ об административных правонарушениях, что создает определенные трудности для правоприменителя. Нормы глав 15 и 16 Налогового кодекса РФ содержат составы административных правонарушений в сфере налогообложения[3].

Таким образом, проблема правового регулирования административной ответственности за нарушения налогового законодательства заключается в неполной кодификации норм об административной ответственности в Кодексе РФ об административных правонарушениях. Указанная ситуация лишает субъектов административно-юрисдикционных отношений в сфере налогообложения возможности реализовать в полной мере как задачи производства по делам об административных правонарушениях, так и процессуальные гарантий лиц, привлекаемых к административной ответственности.

Основная проблема применения норм о юридической ответственности за нарушения налогового законодательства заключается в отсутствии действенного механизма ответственности субъектов публичной власти: как органов, так и должностных лиц, государственных служащих за нарушения налогового законодательства, а главное - имущественной ответственности государства за вред, причиненный налогоплательщикам, налоговым агентам и банкам незаконными актами налоговых органов и их должностных лиц. Тем самым нарушается принцип неотвратимости ответственности при неоднократных и массовых нарушениях прав и законных интересов налогоплательщиков, налоговых агентов, банков.

Таким образом, представляется целесообразным дальнейшее совершенствование как административного, так и налогового законодательства для устранения существующих пробелов и недостатков в законодательном регулировании правового статуса участников налоговых правоотношений как особого вида административных правоотношений. В рамках таких правоотношений реализуется метод обязательных платежей при безвозмездном и безвозвратном перераспределении денежных средств из частных денежных фондов в публичные денежные фонды. При этом необходимо обеспечить соблюдение конституционных прав налогоплательщиков, налоговых агентов и банков: права собственности и права свободного использования своих способностей и имущества для законной предпринимательской деятельности. Указанные права не должны быть ограничены усмотрением налоговых органов и специальных юрисдикционных органов и публичными интересами, основанными не на принципе законности, а на принципе целесообразности.

[1] Бюджетная система России состоит из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов, бюджетов государственных (федеральных и территориальных) внебюджетных фондов.

[2] А.Ю. Якимов. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации. М., 1999. С. 41.

[3] Подробно по этому вопросу см. Е.В. Овчарова. Проблемы применения административной ответственности за нарушения налогового законодательства по Налоговому кодексу РФ (НК РФ) и по Кодексу РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ) – Государство и право. 2007. Номер 8., О.В. Панкова. Настольная книга судьи по делам об административных правонарушениях. М., 2008. С. 18-26.



Действующее российское бюджетное законодательство не лишено не­достатков. В частности, в нем отсутствует полный перечень участников (субъектов) бюджетных правоотношений. Анализ положений БК РФ показывает, что в состав участников бюджетных правоотношений вхо­дят следующие субъекты.
I • Государство и его территориальные подразделения: а) Российская Федерация,
б) субъекты Российской Федерации: 21 республика, 6 краев, 49 областей, автономная область, 2 города федерального значения Москва и Санкт ­Петербург;
в) муниципальные образования:
1867 районов;
1091 гор.;
329 районов и округов в городах; %/ 1922 поселка городского типа;
24444 сельских администраций.

2. Президент и органы государственной власти Российской Федерации (ис­полнительные и законодательные органы). В их компетенцию в сфере бюджетных правоотношений входят:
• установление общих принципов организации и функционирования бюд­жетной системы РФ;
%/ разграничение и перераспределение доходов от федеральных налогов и сборов, иных доходов федерального бюджета между бюджетами разных уровней;
разграничение полномочий по осуществлению расходов между бюдже­тами разных уровней;
определение основ составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней, утверждения отчетов об их исполнении и осуществления контроля за их исполнением;
• определение основ формирования доходов, осуществления расходов из бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ;
%/ определение основ осуществления государственных и муниципальных заимствований, а также основ управления государственным и муници­пальным долгом;
установление порядка (процедуры) и непосредственное составление и рассмотрение проекта федерального бюджета, утверждение и исполне­ние федерального бюджета, осуществление контроля за его исполнени­ем, составление отчетности и утверждение отчетов об исполнении фе­дерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;
установление федеральными законами порядка заимствований Россий­ской Федерацией, субъектами РФ и органами местного самоуправле­

ния, управления долгом Российской Федерации, субъектов РФ и орга­нов местного самоуправления;
осуществление государственных заимствований Российской Федерации и предоставление кредитов иностранным государствам, а также управ­ление государственным долгом Российской Федерации;
установление порядка формирования доходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;
• осуществление расходов федерального бюджета и бюджетов государ­ственных внебюджетных фондов;
*/ установление порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам;
предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из федерально­го бюджета бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам;
установление общих принципов и условий предоставления бюджетных кредитов;
установление минимальных государственных социальных стандартов, норм и нормативов финансовых затрат на единицу предоставленных государственных или муниципальных услуг;
утверждение бюджетной классификации РФ;
установление единых форм бюджетной документации и отчетности для бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ;
формирование, обеспечение погашения и обслуживание внешнего долга; определение перечня и порядка осуществления государственных вне­шних заимствований;
определение перечня и порядка формирования государственных вне­бюджетных фондов, управление их деятельностью;
установление оснований и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ.

3. Органы государственной власти субъектов РФ (исполнительные и зако­нодательные органы). К их компетенции в бюджетно-правовой сфере относятся:
• установление порядка (процедуры) и непосредственное составление и рассмотрение проектов бюджетов субъектов РФ и консолидированных бюджетов субъектов РФ, утверждение и исполнение бюджетов субъек­тов РФ, осуществление контроля за их исполнением и утверждение от­четов об исполнении бюджетов субъектов РФ, консолидированного бюджета субъекта РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;
%/ распределение доходов от региональных налогов и сборов, иных доходов субъектов РФ между бюджетом субъекта РФ и местными бюджетами;
• определение порядка направления в бюджет субъекта РФ доходов от использования собственности субъекта РФ, доходов от налогов и сбо­ров субъекта РФ, иных доходов бюджета субъекта РФ;
разграничение полномочий между бюджетом субъекта РФ и местными бюджетами в части осуществления расходов в соответствии с законода­тельством РФ;
установление совместно с органами государственной власти РФ порядка и условий предоставления финансовой помощи бюджетам субъектов РФ;
определение порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из бюджета субъекта РФ местным бюджетам и соб­ственно ее предоставление;
установление порядка и условий предоставления бюджетных кредитов субъектом РФ;
определение перечня и порядка государственных внутренних заимство­ваний субъекта РФ, их осуществление (а также внешних заимствова­ний), управление государственным долгом субъекта РФ.
4, Органы местного самоуправления, к компетенции которых в бюджетно­-правовой сфере относятся:
установление порядка и непосредственное составление и рассмотрение проектов местных бюджетов, утверждение и исполнение местных бюд­жетов, осуществление контроля за их исполнением и утверждение от­четов об исполнении местных бюджетов;
• определение порядка направления в местные бюджеты доходов от ис­пользования муниципальной собственности, местных налогов и сбо­ров, иных доходов местных бюджетов;
определение порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов;
предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов;
определение порядка и осуществление муниципальных заимствований, управление муниципальным долгом. 5 К прочим субъектам бюджетных правоотношений относятся:

органы государственных внебюджетных фондов; главные распорядители и распорядители бюджетных средств;
бюджетные учреждения;
государственные и муниципальные предприятия и иные получатели бюджетных средств;
органы денежно-кредитного регулирования;
кредитные организации, осуществляющие операции с бюджетными средствами.

СТ 1 БК РФ

1. К бюджетным правоотношениям относятся:

отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;

отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

2. Настоящий Кодекс устанавливает правовой статус участников бюджетного процесса, правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

Комментарий к Ст. 1 Бюджетного кодекса РФ

1. Пункт 1 статьи 1 комментируемого Кодекса определяет круг тех общественных отношений, которые им регулируются и которые приобретают в результате характер бюджетных правоотношений, можно сказать, что речь идет о предмете бюджетного права Российской Федерации.

Бюджетный кодекс не дает общей характеристики или определения бюджетных правоотношений. Он ограничивается перечислением основных их видов. Они подразделяются на три группы: (1) отношения, возникающие в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов; (2) отношения, возникающие в процессе составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней (бюджетный процесс), и (3) отношения, связанные с определением правового статуса участников бюджетного процесса и их ответственности за нарушение бюджетного законодательства. При этом в составе первой группы особо выделяются отношения, возникающие в связи с государственным и муниципальным долгом.

Таким образом, Бюджетный кодекс регулирует лишь отношения между различными государственными и муниципальными органами, возникающие в связи с формированием и исполнением бюджетов всех уровней, и не устанавливает непосредственно каких-либо прав и обязанностей для организаций и граждан, то есть для юридических и физических лиц.

Организации и физические лица могут участвовать в формировании бюджетов различных уровней в качестве налогоплательщиков и плательщиков сборов. В установленных законом случаях они могут быть получателями бюджетных средств. Но возникающие при этом правоотношения являются не бюджетными, а налоговыми, трудовыми и т.д. и, следовательно, регулируются не бюджетным, а налоговым, трудовым, социальным и др. законодательством.

Среди отношений, регулируемых Бюджетным кодексом Российской Федерации, можно выделить отношения в области бюджета:

а) между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, между последними и органами местного самоуправления;

б) между Правительством РФ и Государственной Думой;

в) между палатами Федерального Собрания РФ - Государственной Думы и Советом Федерации;

г) между Федеральным Собранием и Президентом Российской Федерации;

д) между органами исполнительной власти, осуществляющими исполнение бюджетов всех уровней и обеспечивающими контроль за их исполнением.

2. Пункт 2 комментируемой статьи 1 БК РФ
включает в круг регулируемых им отношений также определение правового статуса участников бюджетного процесса и правовых основ ответственности за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации.

Правовой статус и полномочия участников бюджетного процесса регламентируются частью третьей Бюджетного кодекса. При этом в главе 18 характеризуются система и основные полномочия всех органов, участвующих в бюджетном процессе как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях, а в главе 19 дается более развернутое определение состава участников бюджетного процесса и осуществляемых ими полномочий только на федеральном уровне. Бюджетный кодекс исходит из предположения, что детальная регламентация полномочий участников бюджетного процесса на других уровнях может быть дана лишь в законодательстве субъектов Федерации и в нормативных правовых актах представительных органов местного самоуправления.


CC BY

Похожие темы научных работ по праву , автор научной работы — Выдрин И.В.

Текст научной работы на тему «Рецензия на монографию Е. С. Шугриной "судебная защита местного самоуправления"»

РЕЦЕНЗИЯ НА МОНОГРАФИЮ Е.С. ШУГРИНОЙ "СУДЕБНАЯ ЗАЩИТА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ"

THE REVIEW ON E.S. SHUGRINOI'S MONOGRAPHY "JUDICIAL PROTECTION OF LOCAL GOVERNMENT"

Специалистам в области муниципального права хорошо известно имя Екатерины Сергеевны Шугриной - доктора юридических наук, профессора кафедры конституционного и муниципального права Московской государственной юридической академии, квалифицированного эксперта и одаренного ученого.

К тому же Е.С. Шугрина - плодовитый в творческом отношении автор, из-под пера которого вышло более 150 публикаций. Достаточно сказать, что только в 2010 году увидели свет три новые книги Е.С. Шугриной: учебник "Муниципальное право", комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в составе коллектива авторов), а также рецензируемая монография - "Судебная защита местного самоуправления". И это не считая доброго десятка статей, опубликованных в различных центральных изданиях. Завидное трудолюбие и вызывающая уважение целеустремленность!

Убежден, что многие из числа муниципальных служащих, вузовских работников, студентов, собственно, всех тех, кто хотя бы в малой степени причастен к самоуправленческой тематике, должны быть признательны Екатерине Сергеевне за книгу "Судебная защита местного самоуправления", которая вобрала в себя богатую судебную практику, касающуюся разнообразных сторон муниципальной деятельности. Речь идет о большой группе актов Конституционного Суда, внушительной обзорной практике пленумов Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, решениях, вынесенных в разное время судами общей юрисдикции. Весьма полезен нашедший отражение в книге опыт конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, а также Европейского Суда по правам человека, включенный Е.С. Шугриной в виде нескольких "громких дел" самоуправленческого профиля. Эту практику следовало, во-первых, собрать (что само по себе достаточно сложно); во-вторых, классифицировать по разделам (об этом чуть ниже); в-третьих, прокомментировать, высказывая краткие и одновременно корректные (как это делает автор) суждения относительно вынесенных судебных вердиктов. Кропотливая и, без сомнения, трудоемкая работа!

Интересна структура книги. Ожидаемую и вполне предвидимую самой логикой изложения материала классификацию судебных дел различных категорий предваряет проведенный Е.С. Шугриной тщательный анализ понятия и содержания права на судебную защиту местного самоуправления.

Понятие права на судебную защиту, по мнению автора, означает возможность заинтересованного лица обжаловать принятие органами государственной или муниципальной власти (их должностными лицами) решения, в том числе нормативного по своей юридической природе. Посредством такой возможности может быть реализован как частный

интерес, связанный с восстановлением нарушенных прав, так и публичный интерес, направленный на поддержание законности и конституционного порядка. В данном определении содержится указание и на способ защиты - обжалование (оспаривание, обращение) в суд, и на ее объект - частный или публичный интерес.

Е.С. Шугрина вовсе не отрицает, что ее понимание судебной защиты местного самоуправления отнюдь не единственное. Она приводит и иные точки зрения на этот счет. Согласно одной из них, право на судебную защиту - это, во-первых, муниципальное право граждан; во-вторых, гарантия местного самоуправления. По другой версии, судебная защита призвана оберегать от нарушений "извне" (со стороны государственных органов) и "изнутри" (идущих от самих муниципальных органов власти).

В данных суждениях присутствует нечто общее, а именно: двойственность права на судебную защиту, обусловленная либо статусом субъекта, нарушающего муниципальные права (о чем говорилось выше), либо двояким характером нарушенного незаконными действиями (бездействием) интереса - частного или публичного - в интерпретации Е.С. Шугриной. Подходов, акцентирующих внимание именно на двойственном характере права на судебную защиту местного самоуправления, в литературе по муниципальному праву предостаточно. Самое незатейливое из них заключается в том, что органы местной власти в состоянии в инициативном порядке защитить в суде собственные интересы, так сказать, от внешних посягательств. С другой стороны, органы государственной власти, не согласные с позицией местного самоуправления, вправе оспорить ее, прибегая к использованию судебных процедур.

Содержание права на судебную защиту "выстроено" Е.С. Шугриной с опорой на Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", предложившего муниципальной власти судебные гарантии по весьма широкому кругу вопросов. Некоторые из них имеет смысл назвать. В частности, речь идет о возможности обжалования решений региональных органов власти, принятых в отношении органов местного самоуправления: при оспаривании предписаний по устранению нарушений законов о передаче отдельных государственных полномочий (ст. 21); в случае роспуска местного представительного органа (ст. 73); отрешения от должности главы муниципального образования (ст. 74). В судебном порядке можно обжаловать отказ в государственной регистрации устава муниципального образования (ст. 44). Посредством судебных процедур решаются вопросы, связанные с подтверждением наличия оснований для досрочного прекращения полномочий выборных должностных лиц местного самоуправления, депутатов представительных органов муниципальных образований (ст. 24, 36, 37, 40). Приведенные примеры иллюстрируют только часть гарантий судебной защиты местного самоуправления, предоставленных законодателем на самом деле в несравненно более широком виде. Вот почему стоит согласиться с мнением Е.С. Шугриной: "Анализ текста Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" свидетельствует о фактическом усилении роли суда".

В поле зрения автора попали важные проблемы, касающиеся формы судопроизводства и подведомственности судам дел о самоуправленческих спорах. Е.С. Шугрина убеждена, что конституционное право на судебную защиту местного самоуправления предполагает возможность как искового спора (между истцом и ответчиком), так и рассмотрения в суде жалоб на действия органов власти, должностных лиц, если такими действиями, совершенными в сфере административно-правовых отношений, нарушаются права жителей муниципального образования. В порядке искового судопроизводства рассматриваются дела

РЕЦЕНЗИЯ НА МОНОГРАФИЮ ЕС. ШУГРИНОЙ "СУДЕБНАЯ ЗАЩИТА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ"

по поводу прав местного самоуправления, при разбирательстве жалобы спора о самом праве не возникает. Это право существует априори, однако оно нарушено в результате совершенных действий или принятых муниципальными органами решений.

Значительный интерес представляет фрагмент книги, посвященный разграничению подведомственности по делам местного самоуправления, главным образом, между судами общей юрисдикции и арбитражными судами. Он снабжен любопытными примерами из практики экономических споров или же берущих начало из налоговых и бюджетных правоотношений. Так, спор о признании недействительным соглашения, касающегося порядка зачисления штрафов, является экономическим, следовательно, подлежит рассмотрению арбитражным судом. В то же время спор, возникший из отношений, связанных с перераспределением бюджетных средств, не подведомствен арбитражу. В первом случае штрафы являются одним из источников доходов, утрата которых ведет к уменьшению доходной базы, что ущемляет имущественные интересы местного самоуправления (экономический спор). В другом случае межбюджетные споры основаны на финансовых отношениях, регулируются не гражданским, а бюджетным законодательством.

Согласно позиции Верховного Суда РФ, споры между муниципальными образованиями и региональными исполнительными органами государственной власти по поводу перечисления денежных средств в местные бюджеты подведомственны судам общей юрисдикции, поскольку ни Арбитражный процессуальный кодекс, ни иной федеральный закон не относят к ведению арбитражных судов споры, вытекающие из бюджетных правоотношений. Аналогичную позицию Верховный Суд занял относительно споров между муниципальными образованиями. Е.С. Шугриной сделан вывод о том, что дела с участием муниципальных образований, в том числе возникающие из налоговых и бюджетных отношений, подведомственны арбитражным судам лишь в том случае, если федеральным законом они отнесены к их ведению. Но поскольку таких законов просто не существует, то дела по таким спорам подлежат рассмотрению в судах общей юрисдикции.

В ведении этих судов находятся также дела, по которым выявляется сразу несколько связанных между собой требований, часть из которых подведомственны судам общей юрисдикции, а часть - арбитражу. В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ указывается, что такие дела подлежат рассмотрению и разрешению в общих судах, если разделение таких требований невозможно. Напротив, если такая возможность существует, судья выносит определение о принятии требований, подведомственных суду общей юрисдикции, и об отказе в принятии претензий, относящихся к ведению арбитражного суда. Задача судьи сводится к обоснованию мотивов, по которым он пришел к выводу о возможности разграничения заявленных требований.

Надо ли объяснять, насколько серьезен и одновременно полезен авторский анализ судебной практики. Ведь она, что называется, скрыта от глаз, ее поиском надо серьезно заниматься, и ее важно умело преподнести, словно хорошо приготовленное блюдо. Здесь все интересно и все имеет значение: и сам предмет спора, и его подведомственность, и участники судебного разбирательства.

Кстати говоря, в судах нередко исследуется вопрос о том, какие органы местного самоуправления обладают правом выступать в защиту публичных интересов. К примеру, один из судов Ямало-Ненецкого автономного округа посчитал, что глава местной администрации, к тому же являющийся главой города, не уполномочен подавать заявление в защиту неопределенного круга лиц. Верховный Суд Российской Федерации опроверг данный довод, исходя из того, что на главу муниципального образования в силу устава возлагают-

ся обязанности по представлению интересов территории и проживающего в ней населения, следовательно, он вправе обратиться в суд с подобным заявлением. В другом случае, суд не принял во внимание обращение главы Самары (он же председатель городской думы) о признании незаконными решений избирательной комиссии Самарской области, так как они, по мнению заявителя, нарушают права граждан на местное самоуправление. Определением Верховного Суда данное решение было отменено, так как глава муниципального образования является выборным должностным лицом, в обязанности которого входит выполнение представительских функций.

Судебные прецеденты классифицированы Е.С. Шугриной по разделам, соответствующим в основном главам Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", нормы которых устанавливают правовые, организационные, территориальные, функциональные и финансово-экономические основы муниципальной власти. Помимо этого, отдельные фрагменты книги посвящены анализу судебных дел, предметом которых стала реализация на местном уровне отдельных институтов прямой демократии, особенности ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Это абсолютно верное авторское решение. Такая структура, во-первых, хорошо понятна и, во-вторых, максимально удобна для пользователей книги.

Нет необходимости подробно освещать данные разделы книги, однако допускаю, что читателям будут небезынтересны некоторые примеры судебных решений, касающихся муниципальной практики в Свердловской области.

Один из них имеет отношение к особенностям уставного регулирования порядка подготовки и принятия муниципальных правовых актов. Согласно уставу Кушвинского городского округа, данные вопросы определялись регламентом представительного органа муниципального образования. По мнению Уставного суда Свердловской области (постановление от 18 июля 2008 года), такой порядок должен определяться не регламентом, а самим уставом муниципального образования. Иное якобы противоречит федеральному законодательству, нарушает принцип законности в деятельности органов местного самоуправления и не соответствует ст. 90 и п. 1 ст. 94 Устава Свердловской области. Данное решение Е.С. Шугрина характеризует как неординарное, поскольку, по ее мнению, нельзя урегулировать весь круг вопросов уставными нормами. Содержащаяся в уставе Кушвы бланкетная норма, отсылающая к регламенту городской думы, представляется автору вполне уместной, так как разгружает устав от второстепенных положений. С данным выводом стоит, конечно, согласиться, так как процедурным нормам о кворуме, особенностях голосования депутатов, этапах прохождения проектов муниципальных актов место все-таки в регламенте представительного органа, а не в уставе муниципального образования.

Другой пример имеет отношение к спорам о муниципальной собственности в порядке разграничения полномочий между различными уровнями власти. При пересмотре таких полномочий многие муниципальные образования безвозвратно и без какой-либо компенсации потеряли целые имущественные комплексы. Опираясь на определение Конституционного Суда РФ от 7 декабря 2006 года №542-О о необходимости учета волеизъявления органа местного самоуправления на передачу такого имущества, администрация Екатеринбурга попыталась отстоять несколько социальных объектов, находящихся прежде в муниципальной собственности, но в связи с разграничением полномочий, подготовленных к передаче в собственность Свердловской области. Решение областного арбитража, рассматривающего данный спор, удивило многих. Ведь суд указал, что определения Конституционного Суда РФ не могут быть квалифицированы в качестве бесспор-

РЕЦЕНЗИЯ НА МОНОГРАФИЮ ЕС. ШУГРИНОЙ "СУДЕБНАЯ ЗАЩИТА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ"

ного и достаточного основания для пересмотра дела (решение было вынесено еще 6 июля 2006 года). Почему? По мнению Арбитражного суда Свердловской области, определения Конституционного Суда не содержат итогового решения по делу, не подписываются всеми судьями Конституционного Суда, участвовавшими в рассмотрении дела, и не выносятся именем Российской Федерации. Отчетливо помню негодование юристов администрации города Екатеринбурга, ознакомленных с позицией арбитража. Разделяет это негодование и Е.С. Шугрина: "Это в корне неверная позиция, - пишет она, - поскольку решения Конституционного Суда обязательны на всей территории Российской Федерации для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления". При этом данное требование распространяется на все решения Конституционного Суда РФ независимо от того, в какой форме они выносятся, т.е. не только на постановления, но и на определения, и заключения.

Что интересно, Е.С. Шугрина приводит отдельные позитивные примеры, учитывающие данную позицию Конституционного Суда в решениях арбитражных судов Хабаровского края, Республики Бурятия, Волгоградской области и ряда других субъектов РФ. Таким образом, практика судебной защиты интересов местного самоуправления носит зачастую совершенно разноречивый характер.

Можно было бы и далее приводить случаи судебных споров, касающихся дел о защите интересов местного самоуправления. Все они любопытны, поучительны и крайне полезны в преподавательской деятельности, практической работе юристов и муниципальных служащих. Благо, что объем книги позволяет это сделать. Насчитывающая более 300 страниц текста, она включает также обширный перечень приложений и нашедших применение судебных актов. Словом, очередная книга профессора Е.С. Шугриной заслуживает и повышенного внимания, и, вне всякого сомнения, громкой похвалы.

доктор юридических наук, профессор, директор Института муниципального управления, г. Екатеринбург

13.1. Общая характеристика споров, связанных с применением
бюджетного законодательства

Бюджетный процесс, связанный с аккумулированием, распределением и использованием денежных средств, в силу того, что в его ходе сталкиваются различные, зачастую прямо противоположные интересы различных частных и публичных субъектов, порождает многочисленные споры между данными субъектами такого процесса. Причем одной из сторон таких споров всегда выступает бюджет, являющийся одновременно местом как аккумулирования, так и распределения бюджетных средств, в лице уполномоченных органов исполнительной власти. Вторая сторона таких споров может быть представлена как субъектами, источниками пополнения бюджета (налогоплательщиками, плательщиками сборов), так и субъектами - получателями бюджетных средств, которые могут быть как физическими, так и юридическими лицами всех видов и форм собственности.
Все эти споры имеют финансово-экономическую основу, т.е. возникают по поводу общественных отношений в сфере финансов и экономической деятельности с той лишь особенностью, что и финансовая, и экономическая деятельность связана с бюджетными средствами, т.е. средствами бюджетов различных уровней, федерального, регионального и местного, которые зачастую регулируются самостоятельными блоками нормативных правовых актов, объединяемых общим понятием бюджетного права .
--------------------------------
См.: Бельский К.С. и др. Финансовое право: Учебник / Под ред. С.В. Запольского. М., 2011. С. 131 - 132.

Понятие "споры" предполагает равноправие участников такого спора, поскольку при наличии у одного из участников спора властных полномочий в отношении другого участника, особенно касающихся предмета спора, такие отношения носят скорее административно-правовой характер, при котором одна сторона уполномочена принимать властно-обязывающие решения, а вторая, в силу свой подчиненности, обязана их исполнять, что, впрочем, не препятствует дальнейшему оспариванию данного решения в порядке субординации или в судебном порядке.
Особенностью бюджетных правоотношений является то, что в них, как правило, одной из сторон выступает уполномоченный орган государственной власти или местного самоуправления, наделенный полномочиями в одной из сфер бюджетного процесса - аккумулирования денежных средств в бюджете, их распределения по видам бюджетных расходов, контроля за надлежащим использованием бюджетных средств. Далее для сокращения такой орган будет именоваться "орган публичной администрации".
В связи с этим спорные ситуации возникают, как правило, по поводу оценки деятельности органов публичной администрации, уполномоченных на принятие решений и контроль в финансовой сфере, либо в связи с претензиями со стороны данных органов публичной администрации к другим субъектам, принимающим участие как в процессе формирования доходной части бюджета (налогоплательщикам, плательщикам сборов), так и в процессе расходования бюджетных средств, т.е. их использования получателями бюджетных средств. При этом первая группа включает себя и спорные ситуации, связанные с утверждением бюджетов, поскольку процесс формирования не заканчивается сбором налогов и иных бюджетных поступлений, он заканчивается процедурой утверждения бюджета, т.е. статей дохода и расхода бюджетов различных уровней. Вторая группа споров связана как с обоснованностью расходования бюджетных средств, в том числе и в аспекте нецелевого использования, так и со спорами о законности сделок, осуществленных с использованием бюджетных средств.
Если исходить из структуры Бюджетного кодекса РФ (далее - БК РФ), то весь бюджетный процесс можно разделить на три больших элемента:
--------------------------------
Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ (ред. от 28.12.2016) // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.

- элемент формирования бюджета (разделы VI - VII БК РФ);
- элемент исполнения бюджета (раздел VIII БК РФ);
- элемент финансового контроля за целевым расходованием бюджетных средств (часть IV БК РФ).
Также в правоприменительной практике можно выделить такую группу споров, как споры, связанные с оспариванием сделок, совершенных с использованием бюджетных средств.
Важно! Как следует из положений ст. ст. 1 - 3 БК РФ, закон субъекта Российской Федерации о бюджете является одним из актов бюджетного законодательства, регулирующих бюджетные правоотношения. К таким правоотношениям, в частности, относятся: отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга, а также отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.
В связи с этим при анализе споров с применением норм бюджетного законодательства необходимо учитывать как нормы федерального бюджетного законодательства, прежде всего Бюджетного кодекса РФ, иных законодательных актов федерального уровня, так и нормы регионального законодательства и местные нормативные правовые акты, принятые соответствующими представительными органами власти в пределах их компетенции и не противоречащие нормам федерального законодательства.

Читайте также: