Показатель покрытия расходов бюджета муниципального образования налоговыми поступлениями

Опубликовано: 08.05.2024

Для оценки бюджетной устойчивости региона предлагается провести классификацию источников финансирования бюджета по трем группам:

налоговые доходы и неналоговые доходы;
безвозмездные поступления или финансовая помощь;
прочие поступления или кредиты и займы.

При рассмотрении доходов бюджета необходимо учитывать размер недоимки.

Для определения бюджетной устойчивости МО и субъектов РФ предложены коэффициенты структуры доходов бюджетов:

K1 – коэффициент бюджетной устойчивости, рассчитывается как отношение суммы налоговых и неналоговых доходов к общей сумме доходов бюджета. Коэффициент бюджетной устойчивости (K1) определяется по формуле:

K1 = (НД + ННД) / Д, (1)

где
НД – налоговые доходы,
ННД – неналоговые доходы,
Д – доходы бюджета всего.

K2 – коэффициент налоговой устойчивости. Рассматривается как соотношение налоговых (возобновляемых) доходов к общей сумме доходов. Коэффициент налоговой устойчивости (K2) рассчитывается по формуле:

где
НД – налоговые доходы,
Д – доходы бюджета всего.

K3 – коэффициент финансовой независимости рассчитывается как отношение налоговых и неналоговых доходов к финансовой помощи. Рассчитывается как отношение совокупности налоговых и неналоговых доходов к объему финансовой помощи бюджету (дотации, субсидии, субвенции). Коэффициент финансовой независимости (K3) определяется по формуле:

K3 = (НД + ННД) / ФП, (3)

где
НД – налоговые доходы,
ННД – неналоговые доходы,
ФП – финансовая помощь.

K4 – коэффициент собственности, определяется как соотношение собственных доходов и всех поступлений в бюджет (доходы и прочие поступления, в том числе кредиты и займы). Коэффициент собственности (K4) рассчитывается по формуле:

где
СД – собственные доходы (налоговые, неналоговые, дотации, субсидии),
П – все поступления.

K5 – показатель обеспеченности бюджетным капиталом рассчитывается как отношение доходов бюджета к сумме первоочередных и социально-значимых расходов. Коэффициент ликвидности (K5) определяется по формуле:

K5= Д / (ПР + СЗР) , (5)

где
Д – доходы бюджета всего,
ПР – первоочередные расходы,
СЗР – социально-значимые расходы.

K6 – показатель эффективности использования государственного бюджетного капитала, рассчитывается как соотношение недоимки и кредиторской задолженности. Коэффициент эффективности использования государственного бюджетного капитала (К6) находится по формуле:

где
Н – недоимка,
КЗ – кредиторская задолженность.

K7 – показатель собираемости налоговых доходов, рассчитывается как отношение поступивших налоговых доходов к сумме начисленных доходов или запланированных по бюджету налоговых доходов. Коэффициент собираемости налоговых доходов (К7) определяется по формуле:

К7 = НД / (НД + Н), (7)

где
НД – налоговые доходы,
Н – недоимка.

К8 – показатель долговой нагрузки бюджета, определяется как отношение разницы общей суммы расходов и расходов на обслуживание государственного (муниципального) долга к общей сумме расходов. Показатель долговой нагрузки бюджета (К8) рассчитывается по формуле:

К8 = (Р – ПКЗ) / Р, (8)

где
Р – расходы бюджета всего,
ПКЗ – расходы на обслуживание государственного (муниципального) долга (кредитов и займов).

Указанные коэффициенты могут применяться для сравнения бюджетной устойчивости МО и субъектов РФ за различные периоды времени и для сравнения конкретного бюджетного потенциала МО или субъекта с аналогичными показателями других МО или субъектов. Данные коэффициенты могут использоваться в качестве нормативов (критериев) бюджетного потенциала МО или субъекта РФ. Эти критерии могут разрабатываться на базе наиболее успешно составленных и исполненных бюджетов, на базе групп бюджетов, сформированных по территориальному признаку.

Под устойчивым бюджетным состоянием МО (или субъекта) понимается такое его состояние, при котором значения показателей, входящих в систему критериев оценки бюджетной устойчивости территорий, находятся в пределах нормативных значений и характеризуются положительной динамикой.

В условиях рыночной экономики актуальным становится вопрос объективной оценки бюджетной устойчивости МО и субъектов РФ. Различные субъекты рыночных отношений (инвесторы, органы власти субъектов РФ и муниципальных образований) заинтересованы в однозначном определении бюджетной устойчивости МО и субъектов РФ. Кроме того, если реально будут определены бюджетные возможности МО и субъектов, это позволит объективно подойти к оценке действительной потребности в финансовой помощи, повысится самостоятельность муниципальных образований и субъектов РФ в использовании своего бюджетного потенциала.

В работе предлагается методика оценки бюджетной устойчивости на основе сводного нормированного показателя. Сущность методики заключается в том, что в процессе экономической оценки хозяйствующих субъектов (предприятий, отраслей, бюджетов территорий и пр.) имеют место следующие ситуации:

1.Наличие различной размерности показателей хозяйствующих субъектов;
2.Различная важность или весомость показателей.

В указанных ситуациях возникает необходимость комплексной оценки финансового состояния хозяйствующих субъектов по совокупности показателей. С этой целью требуется привести все показатели к безразмерному виду, к общему началу отсчета, к единому интервалу изменения.

Исходя из вышеизложенных задач, предлагается метод их решения, базирующийся на линейном преобразовании исходящих показателей. Сущность метода заключается в том, что расчет преобразованных нормированных показателей определяется на основе следующей формулы:

Kст i (х) = ai * Ki (х) + bi , (9)

где
Kст i (х) – нормированный показатель,
соответствующего значению для конкретного бюджета показателя Ki (х), где
i – порядковый номер рассматриваемого коэффициента;
х – порядковый номер бюджета муниципального образования или субъекта;
ai, bi – постоянные коэффициенты, значения которых определяются в зависимости от того, максимизируются или минимизируются указанные показатели Ki.

В случае применения в методике определения интегрального нормированного показателя, имеет место максимизация отдельных коэффициентов, так как наиболее эффективное управление бюджетом достигается при максимальных значениях частных коэффициентов. Рассмотрим ситуацию, когда требуется максимизировать показатели Ki.

Процедура нахождения ai и bi заключается в следующем:

1. Находится максимальное значение частных показателей:

Ki* = max Ki (х), х Îc , (10)

где
Ki* – максимизированное значение коэффициента Ki;
i – порядковый номер рассматриваемого коэффициента;
Ki (х) – значение показателя Ki (х) для конкретного бюджета;
х – порядковый номер бюджета муниципального образования или субъекта;
c – совокупность рассматриваемых бюджетов.

2.Находится минимальное значение частных показателей:

Ki° = min Ki (х), х Îc , (11)

где
Ki° – минимизированное значение коэффициента Ki;
i – порядковый номер рассматриваемого коэффициента;
Ki (х) – значение показателя Ki для конкретного бюджета;
х – порядковый номер бюджета муниципального образования или субъекта;
c – совокупность рассматриваемых бюджетов.

3.Коэффициенты ai определяются по формуле:

ai = — 1/ (Ki*- Ki°), (12)

где
Ki* – максимизированное значение коэффициента Ki,
Ki° – минимизированное значение коэффициента Ki.

4.Коэффициенты bi находятся из выражения:

bi = Ki*/ (Ki*- Ki°), (13)

где
Ki* – максимизированное значение коэффициента Ki,
Ki° – минимизированное значение коэффициента Ki.

5.Подставив значения ai и bi в формулу для определения преобразованного показателя, получим:

Kн i (х) = (Ki* — Ki(х)) / (Ki* — Ki°), (14)

где
Kн i (х) – стандартизированный показатель, соответствующего значению для конкретного бюджета показателя Ki(х), где
i – порядковый номер рассматриваемого коэффициента, в рассматриваемой в настоящей работе системе показателей i Î 1-8;
х – порядковый номер бюджета муниципального образования или субъекта;
Ki* – максимизированное значение коэффициента Ki;
Ki° – минимизированное значение коэффициента Ki;
ai, bi – постоянные коэффициенты, определенные для коэффициента Ki.

Полученный преобразованный показатель удовлетворяет требованиям: безразмерности, общему началу отсчета всех показателей, единому интервалу изменения.

Рассмотрим следующие ситуации:

1. Измеряемый показатель принимает максимальные значения, т.е.
Ki (х) = Ki*.

При этом показатель K ст i (х) принимает значение равное нулю,
т.е. K н i (х) = 0.

2. Измеряемый показатель принимает минимальные значения, т.е.
Ki (х)= Ki°.

В данном случае преобразованный показатель принимает значение, равное единице, т.е. K н i (х) = 1.

3. Значения применяемого показателя находятся в интервале
Ki°£ Ki (х) £ Ki*.

При этом преобразованный показатель принимает значения, находящиеся в интервале 0 £ K ст i (х) £ 1.

При этом устойчивость бюджета оценивается тем выше, чем меньше значение показателя K н i (х). Однако рассмотрение устойчивости бюджетов по системе показателей не дает однозначного ответа об эффективности управления ими, так как возникает проблема сопоставления, выделения наиболее и наименее устойчивых бюджетов.

С целью сопоставления устойчивости бюджетов, используется сводный нормированный показатель (K св ст), рассчитываемый по следующей формуле:

K ин н (х) – показатель для конкретного бюджета,
х – порядковый номер бюджета муниципального образования или субъекта;
i – порядковый номер рассматриваемого коэффициента;
n – количество рассматриваемых коэффициентов;
K н i (х) – нормированный показатель, соответствующего значению для конкретного бюджета показателя K(х).

Таким образом, каждый рассматриваемый бюджет однозначно характеризуется значением сводного нормированного показателя. Соответственно, при этом устойчивость бюджета оценивается тем выше, чем меньше значение данного показателя. Для сопоставления оцениваемых бюджетов их совокупность подлежит группировке по принципу устойчивости.

Обоснованная в работе система показателей определения бюджетной устойчивости муниципальных образований и субъектов РФ позволяет провести классификацию субъектов РФ, муниципальных образований на две группы.

Каждая группа характеризуется нормативными значениями, определяемыми экспертным путем, коэффициентов, входящих в систему оценки бюджетной устойчивости муниципальных образований и субъектов РФ. По нормативным значениям, в свою очередь, согласно рассмотренной выше методике, рассчитываются нормированные значения коэффициентов и интегральный нормированный показатель, являющийся пороговым показателем для отнесения к каждой группе устойчивости.

Бюджеты, входящие в первую группу, характеризуются как лучшие с позиции бюджетной устойчивости. Соответственно, в первую группу входят бюджеты, обладающие наименьшими из выборки значениями интегрального нормированного показателя, не превышающими значения порогового показателя для отнесения к этой группе.

Во вторую группу входят бюджеты, бюджетная устойчивость которых оценивается удовлетворительно. Настоящая методика определения бюджетной устойчивости муниципальных образований и субъектов РФ на основе интегрального нормированного показателя, рассчитанного с учетом показателей, входящих в систему критериев оценки, может применяться для сравнения территорий как за один период (например, финансовый год) или на определенную дату (например, конец квартала), так и в динамике.

Методика оценки бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на основе интегрального нормированного показателя, рассчитанного с учетом показателей, входящих в систему критериев оценки бюджетной устойчивости территорий, может успешно применяться для определения уровней бюджетной безопасности по множеству показателей.

Библиографический список

Богомолов С.В., Яшина, Н.И. Определение бюджетной устойчивости муниципальных образований на основе сводного трендового индикатора и с учетом факторов риска бюджета территорий / Богомолов С.В., Н.И. Яшина // Финансы и кредит (Москва). -2010.- Выпуск 3 (387).- с.11.
Брейли, Р.Принципы корпоративных финансов: Пер. с англ. / Р. Брейли, С. Майерс. – М.; ЗАО «Олимп-Бизнес», 1997. – 1120 с.
Валлих, К. Россия и проблемы бюджетно-налогового федерализма / Под ред. К. Валлих. – М.: ЮНИТИ, 1993. – 210 с.
Ван Хорн, Дж. К. Основы управления финансами / Дж. К. Ван Хорн. – М.: Финансы и статистика, 2000. – 800 с.
Годин, А.М. Бюджет и бюджетная система Р.Ф. / А.М. Годин, И.В. Подпорина. – М.: Дашков и К, 2003. – 275 с.
Гринкевич Л.С., Лазичева Е.А. Концепция реформирования внутрирегиональных межбюджетных отношений на основе критериев обеспечения саморазвития и социально-бюджетной эффективности//Финансы и кредит. 2009 — № 35(371). 32 с.
Дадышев, А.З. Проблемы развития налоговой системы / Под ред. А.З.Дадышева // Институт экономики РАН. – М., 1997.
Доронина Т.В. Финансово-экономическое обеспечение устойчивости региональных бюджетов/ Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук, 2007 год

Выходные данные
ООО «МЦНИП» ©2011-2020
Современные технологии управления
ISSN 2226-9339
Электронное периодическое издание зарегистрировано Роскомнадзором, свидетельство СМИ ЭЛ № ФС 77 — 44067 от 01.03.2011 г.
Учредитель и издатель: ООО «МЦНИП» Гл.редактор: Скопин О.В.
тел.8-919-511-32-15
[email protected]

Параметры выхода
Open Access Journal
Язык журнала: русский, английский
Территория распространения — РФ, зарубежные страны
Возрастная категория сайта: 6+

Библиографическая ссылка на статью:
Анженко В.С. Проблема покрытия дефицита местного бюджета // Современные научные исследования и инновации. 2018. № 8 [Электронный ресурс]. URL: https://web.snauka.ru/issues/2018/08/87301 (дата обращения: 20.05.2021).

Одним из основных и значимых вопросов, влияющих на социально-экономическое развитие территорий на уровне местного бюджета, является недостаточность доходной базы, что впоследствии образует дефицит местного бюджета, а так же возникают трудности при формировании среднесрочного плана по исполнению расходов, поэтому данная тема особо актуальна в настоящее время.

Для любого уровня бюджета основополагающим принципом работы является сбалансированность бюджета. Данный принцип предполагает равенство суммарных доходов и расходов, и поступлений из источников финансирования дефицита. Идеальным состоянием для органов местного самоуправления является обеспечение принципа сбалансированности, однако, это условие все реже соблюдается, поэтому часто наблюдается несбалансированность бюджета. Что означает, либо превышение доходов над расходами (профицит), либо расходов над доходами (дефицит). Но более критическим моментом из двух составляющих, является дефицит бюджета. Бюджетный дефицит может нести как объективный, так и субъективный характер. Чаще всего дефицит возникает из-за трудной мобилизации необходимых доходов, вследствие, низких темпов производства, маленькой производительности труда, а так же других причин влияющих на нестабильность экономической сферы. Кроме того, на дефицит местного бюджета влияет повышение и неэффективное использовании расходов. Еще одним фактором оказывающим отрицательное воздействие на сбалансированность бюджет является инфляция, негибкость денежного обращения, слабая налоговая и инвестиционная политика.

Стоит отметить, что на современном этапе в условиях назревшего кризиса снижается объем финансирования местного бюджета из вышестоящих уровней, и теперь заметна тенденция перехода большинства бюджетных учреждений на условия самофинансирования. Так например:

- Бюджетные организации (70% существование за счет собственных средств, а бюджетных средств -30%);

- Автономные учреждения (большая доля учреждений переводится на принцип самофинансирования);

- Казенные учреждения (практически полностью находятся в бюджетной среде, поэтому принцип самофинансирования минимизирован).

Поэтому возникает большая необходимость в привлечении новых источников средств, благодаря которым можно будет повысить доходность бюджета органов местного самоуправления и соответствующих территорий для того, чтобы избежать дефицита бюджета, в целях полноценного выполнения функций и задач, которые на них возложены.

В Бюджетном Кодексе РФ статьей 92.1 [1] регламентируются условия, противодействующие возникновению дефицита местных бюджетов. Он так же определяет его границы, которые не должны превышать 10%, утвержденного общего годового объема доходов местного бюджета. Но при этом не учитываются поступления объемов безвозмездных и налоговых доходов по специальным нормативам отчислений. Можно отметить, что законодательно закрепляются разные источники финансирования дефицита местного бюджета, к которым относятся:

- разница между средствами, поступившими от размещения муниципальных ценных бумаг, по номинальной стоимости в валюте РФ, а так же средства направляемые на их погашение;

- разница между полученными и погашенными органами местного самоуправления кредитами кредитных организаций в валюте РФ;

- разница между полученными и погашенными органами местной власти бюджетных кредитов в валюте РФ, а так же предоставленными местному бюджету из других бюджетов РФ;

- разница между полученными и погашенными органами местной власти бюджетных кредитов в иностранной валюте, и предоставленными в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований);

- трансформация оставшихся средств на счетах местного бюджета в течение соответствующего финансового года;

- иные источники внутреннего финансирования дефицита местного бюджета.

Следует отметить, что завышение плановых доходов местных бюджетов при одновременном занижении плановых расходов, в полной степени не решает проблемы дефицита бюджета, поскольку данная ситуация не приведет к стабильному выполнению планов по доходам и расходам, что увеличит задолженность в части местного бюджета.

Таким образом, не стоит рассматривать в качестве источников покрытия дефицита местного бюджета разных доходов, кроме доходов от продажи имущества или изменение остатков средств на счетах местного бюджета, в том числе предусмотренных в плане мероприятий по повышению доходов бюджета или снижению его расходов. Если в качестве оснований сокращения дефицита бюджета запланированы мероприятия по повышению доходов бюджета или снижению его расходов, они должны повлечь корректировку соответственно доходной или расходной статей бюджета, а не планироваться в качестве источников покрытия его дефицита.

К источникам средств, так же являющихся залогом поступлений в доходной части бюджета, являются налоговые и неналоговые доходы. Однако, значительную часть местного бюджета составляют налоговые доходы, в которые аккумулируются средства от местных налогов (земельный налог, налог на имущество физических лиц, торговый сбор), кроме того, предусматриваются так же различные отчисления из федеральных и региональных налогов [2]. Данный факт обоснован таблицей 1, в которой представлена структура доходов местного бюджета за 2016 – 2017 года [3].

Таблица 1 – Структура местного бюджета за 2016-2017 год

Более половины регионов увеличили доходы

Тем не менее год был непростым. Уже во втором квартале началось сокращение собственных налоговых и неналоговых доходов консолидированных бюджетов регионов, и по итогам пяти месяцев оно достигало 9%. Несмотря на обострение эпидемиологической ситуации в осенне-зимний период и частичное возвращение ограничительных мер, во второй половине года ситуация с доходами улучшалась, и по итогам года сокращение налоговых и неналоговых доходов составило всего 2%, при этом у 48 регионов отмечалась положительная динамика указанных доходов. Среди них - Чукотский АО, Магаданская, Амурская, Воронежская, Псковская, Тверская, Калининградская и Смоленская области.

Существенную роль в снижение внес налог на прибыль организаций, поступления которого сократились на 13% (-431 млрд руб.). Наибольшее его снижение отмечалось у регионов, в отраслевой структуре прибыли которых высокая доля нефтегазового сектора, а также добычи и переработки металлов, в то время как в регионах с диверсифицированной экономикой был отмечен прирост поступлений налога на прибыль (22 региона, среди которых Тамбовская, Воронежская, Амурская, Ленинградская и Тверская области). Увеличились поступления НДФЛ (на 8%, или на 297 млрд руб.) и акцизов (на 6%, или на 43 млрд руб.).

Помощь из федерального центра выросла в 1,5 раза

На фоне некоторого снижения собственных налоговых и неналоговых доходов консолидированных бюджетов регионов в 2020 г. добиться увеличения общего объема доходов стало возможным благодаря проведению федеральным правительством в отношении регионов ярко выраженной контрциклической бюджетной политики, одним из инструментов которой стало предоставление финансовой помощи. Ее объем в 2020 г. вырос на 54% (+1,3 трлн руб.), составив 3,8 трлн руб., при этом нецелевая поддержка увеличилась на 41%. На реализацию нацпроектов направлено 815 млрд руб.

Общий объем дополнительной нецелевой финансовой помощи регионам составил 300 млрд руб., что превышает общий объем сокращения налоговых и неналоговых доходов регионов, составивший 194 млрд руб.

Другим инструментом антикризисной политики стали бюджетные кредиты. Так, в декабре Минфин России в декабре предоставил бюджетные кредиты со сроком погашения не позднее 1 июля 2021 года в объеме 224 млрд руб. Эти кредиты были доступны 75 регионам.

Расходы выросли на 15%

Правительственные меры позволили профинансировать социально-значимые обязательства регионов. Обеспечен, в том числе за счет федеральных средств, рост финансирования расходов регионов на 15%. Расходы на оплату труда возросли на 14%, расходы на капитальные вложения возросли на 10%.

Наибольший рост в структуре расходов регионов ожидаемо сложился по здравоохранению - на 72%, расходы на социальную политику возросли на 24%, на физическую культуру и спорт - на 13%, возросли и расходы на дорожное хозяйство - на 11%, национальную экономику - на 8%.

Объем остатков средств на счетах регионов сократился с начала 2020 года (на 27%, или 552 млрд руб.) и вместе с тем составил 1,5 трлн. руб., что создает резерв для финансирования расходов в текущем году.

Уменьшились объемы просроченной кредиторской задолженности на конец года на 19%, составив 21 млрд руб.

С дефицитом бюджет свели в основном сырьевые регионы

В целом бюджеты регионов исполнены с дефицитом в 677 млрд руб., из которых 560 млрд руб., или 83% дефицита, пришлось на 16 регионов с высокой долей ТЭК в структуре доходов, а также на г. Москву, г. Санкт-Петербург и Московскую область. Большинство из этих регионов относятся к числу высокообеспеченных, для которых текущее сокращение доходов не стало критичным. При этом 56% дефицита профинансировано за счет остатков на счетах регионов, а 32% дефицита - за счет предоставленных из федерального бюджета бюджетных кредитов.

Долги увеличились, но их структура стала более здоровой.

По итогам 2020 года государственный долг субъектов Российской Федерации увеличился на 383 млрд руб., или на 18%, и достиг 2496 млрд руб. Размер долга муниципальных образований практически не изменился, поскольку основное бремя антикризисных мероприятий регионы взяли на себя.

Следует отметить, что более половины прироста долга регионов (56%) пришлось на практически бесплатные бюджетные кредиты из федерального бюджета. Задолженность перед кредитными организациями за год даже несколько сократилась (на 5,6 млрд руб.), а рост рыночной задолженности пришелся на размещаемые регионами облигации, показывающие доверие кредиторов к региональной власти и позволяющие привлекать финансовые ресурсы на больший срок при меньших расходах на обслуживание долга. Таким образом, несмотря на общий рост государственного долга регионов, его структура улучшилась.

. а долговая нагрузка осталась далека от пика

Показатель долговой нагрузки (соотношение общего размера государственного долга и объема налоговых и неналоговых доходов бюджетов регионов) на 1 января 2021 года составил 27,3%, что существенно ниже максимальных значений, зафиксированных после кризиса 2014 года (36,5%). Таким образом, долговая нагрузка регионов остается на безопасном уровне, который примерно соответствует уровню конца 2012 года.

На что можно рассчитывать

Предпринимаются также меры и по обеспечению устойчивого финансового положения регионов в 2021 г. Так, в целях ускорения доведения в региональные бюджеты целевых трансфертов обеспечено их распределение до начала года законом о бюджете или актами правительства РФ. Всего в 2021 году федеральным бюджетом предусмотрено предоставление 220 целевых межбюджетных трансфертов, из которых парламентом распределены 95%, в том числе все субсидии и субвенции.

По всем субсидиям и иным межбюджетным трансфертам (за исключением отдельных установленных случаев) до начала года заключены соглашения на 1,4 трлн руб.

Также на 2021 год в федеральном бюджете предусмотрено 100 млрд рублей на частичную компенсацию выпадающих доходов регионов, а исходя из ситуации в экономике, будут рассматриваться вопросы о дополнительной поддержке.

Таким образом, в 2020 г. контрциклическая бюджетная политика Федерации в отношении регионов позволила не только сдержать падение собственных налоговых и неналоговых доходов консолидированных бюджетов регионов, но и обеспечить рост их реального объема. В свою очередь это дало субъектам возможность не только выполнить все социальные обязательства, но и активно участвовать в реализации антикризисных мероприятий по поддержке экономики, населения, а также ускоренного развития системы здравоохранения, сохраняя безопасный уровень государственного долга в целом по бюджетной системе.

Одной из самых сложных задач в функционировании территориальных финансов является правильное, сбалансированное и прозрачное формирование местного бюджета. Сложившаяся практика бюджетного федерализма предполагает покрытие дефицита муниципальных бюджетов за счет финансовой помощи субъекта РФ, следовательно, сбалансированность муниципальных бюджетов существенным образом влияет на состояние территориальных финансов в целом. Именно механизм формирования местных бюджетов в большей степени определяет достаточность или недостаток средств для покрытия текущих расходов. Следовательно, изучение механизма формирования муниципальных бюджетов и поиск инструментария оценки его эффективности определяют актуальность выбранного научного направления исследования.

Материал и методы исследования

Информационной базой являются данные отчетов об исполнении бюджета МО г. Краснодар, г. Ростов-на-Дону и г. Волгоград за 2018 г., статистические данные Федерального казначейства РФ и Министерства финансов РФ, Министерства финансов Краснодарского края, статистические и аналитические данные Федеральной службы государственной статистики и федеральной налоговой службы, а также прогнозы социально-экономического развития России и регионов. Для оценки статистических показателей использовались горизонтальный и вертикальный методы анализа, анализ относительных показателей, коэффициентный метод, синтез.

Результаты исследования и их обсуждение

Актуальным направлением бюджетно-налоговой политики, реализуемой в МО г. Краснодар остается обеспечение финансовой стабильности городского бюджета. Бюджетно-налоговая политика муниципального образования коррелирует с основными направлениями бюджетно-налоговой политики Краснодарского края, которая, в свою очередь, согласовывается с основными направлениями бюджетно-налоговой политики РФ, а также с прогнозом социально-экономического развития как в целом страны, так и региона [1].

Представим на рис. 1 основные мероприятия по обеспечению сбалансированности муниципальных бюджетов. Причем часть мероприятий и возможность их реализации находится в ведении как федеральных, так и муниципальных органов власти.

Основным мероприятием, которое окажет прямое воздействие на обеспеченность муниципального бюджета, является изменение нормативов отчислений от региональных и федеральных налогов и сборов в местный бюджет. Причем необходимо предоставить полномочия по закреплению нормативов по региональным налогам региональным органам власти, так как именно им хорошо известна финансовая ситуация в муниципальных образованиях [2]. К тому же из бюджетов субъектов РФ существенная доля межбюджетных трансфертов предоставляется на выравнивание бюджетной обеспеченности и покрытие дефицита местных бюджетов [3]. Таким образом, данная рекомендация поможет достигнуть эффекта сбалансированности, предотвратив наличие дефицита муниципальных бюджетов.

Рис. 1. Мероприятия по обеспечению сбалансированности муниципальных бюджетов

Рис. 2. Мероприятия по обеспечению сбалансированности бюджета МО г. Краснодар на 2020 год и плановый период 2021-2022 гг.

Для решения проблемы сбалансированности бюджета органы местного самоуправления приняли ряд мероприятий, которые отразили в основных направлениях бюджетно-налоговой политики МО г. Краснодар на 2020 и плановый период 2021-2022 гг. Из рис. 2 видно, что органы местного самоуправления одной из главных задач выделяют обеспечение устойчивости и финансовой безопасности бюджета МО г. Краснодар. Но при этом, на сегодняшний день не существует модели или механизма оценки эффективности реализуемой бюджетной политики, устойчивости бюджета и набора показателей, которых необходимо придерживаться для обеспечения финансовой и экономической безопасности местных финансов.

В связи с чем, считаем необходимым продолжить разработку методики оценки исполнения бюджета муниципального образования, которая представляет собой набор показателей, преимущественно относительных, которые рассчитываются на основании основных бюджетных показателей. Необходимо определить максимальные и минимальные параметры данных показателей, а также предложить нормативные значения, соответствие которым позволит обеспечить финансовую стабильность бюджету муниципального образования, района, городского округа или сельского поселения. Расчет отобранных нами показателей оценки финансовой устойчивости бюджета муниципального образования базируется на методиках Коротиной Н.Ю. [4, 5], Сорокиной Т.В. [6], Сумской Т.В. [7] и Малютиной Т.Д. [8]. Проблеме значимости объективной оценки деятельности органов управления общественными финансами посвящены научные исследования Чулкова А.С. [9].

Разработка универсального инструментария оценки финансовой устойчивости местного бюджета является необходимым условием обеспечения финансовой и экономической безопасности муниципального образования и позволит органам местного самоуправления эффективно распоряжаться имеющимися финансовыми ресурсами с целью реализации социально-экономической политики городских и сельских территорий.

Модель оптимального бюджета содержит множество коэффициентов, но все их можно классифицировать по следующим направлениям:

1) характеристика социальной направленности бюджета;

2) характеристика финансовой независимости бюджета;

3) характеристика финансовой зависимости бюджета;

4) характеристика уровня дотационности бюджета;

5) характеристика бюджетной обеспеченности в расчете на 1 жителя.

Порядок расчета коэффициентов, характеризующих перечисленные выше направления представлен в табл. 1.

Результаты сравнительной оценки по нескольким муниципальным образованиям с численностью человек от 1 млн. чел. или приближенной к данному значению (табл. 2).

Анализ показал, что наибольшая среднегодовая численность населения отмечена в г. Ростов на-Дону – 1133 тыс. чел. по итогам 2018 г., наименьшее значение приходится на г. Краснодар – 999 тыс. чел.

По объему доходов и расходов бюджета г. Ростову-на-Дону присвоено максимальное значение. Наименьший объем доходов и расходов приходится на бюджет г. Волгоград. Дефицитными являются все муниципальные бюджеты выбранной совокупности. Наименьший объем дефицита бюджета отмечен в г. Краснодаре 59 млн. руб. Бюджет г. Ростов-на-Дону исполнен с максимальным объемом дефицита за рассматриваемый период, размер которого составил 1144 млн. руб.

Наибольший объем собственных доходов бюджета, в состав которых вошли налоговые и неналоговые доходы, отмечены в г. Ростову-на-Дону - 16500 млн. руб. Величина налоговых доходов составила 14355 млн. руб. Наибольший объем безвозмездных поступлений отмечен в бюджете МО г. Краснодар – 16569 млн. руб., существенная доля безвозмездных поступлений отмечена в бюджете г. Ростову-на-Дону. Наибольшая доля налоговых доходов наблюдается в бюджете г. Ростов-на-Дону – 44,1 % по итогам 2018 г., в бюджете г. Краснодар – 41,7 % и наименьшая доля налоговых доходов приходится на г. Волгоград – 27,8 %.

Максимальный объем муниципального долго отмечен в МО г. Краснодар – 9444 млн. руб., затем следует г. Волгоград – 8597 млн. руб., наименьший объем муниципального долга приходится на г. Ростов-на-Дону – 1996 млн. руб.

Далее на основе основных бюджетных показателей, проанализируем коэффициенты, характеризующие эффективность управления бюджетными средствами.

Показатели (индикаторы) оценки качества исполнения бюджета и управления муниципальными финансами

1. Коэффициент социальной направленности бюджета

Показывает долю расходов, направленных в социальную сферу (Рсоц.) в расходах бюджета всего (Р), а также уровень социальной защищенности населения. Однако его высокое значение говорит о недофинансировании экономической сферы.

2. Коэффициент автономии

Показывает степень финансовой независимости бюджета, т.е. долю собственных доходов (Дс.) в общем объеме доходов бюджета (Д).

3. Коэффициент дотационности

Показывает степень зависимости бюджета от величины безвозмездных поступлений (Бпост.).

4. Коэффициент финансовой зависимости

Показывает уровень финансовой зависимости бюджета от величины безвозмездных поступлений, а также долговых обязательств, за величину которых принимаются ежегодные расходы на обслуживание госдолга (Рд.).

5. Коэффициент бюджетной обеспеченности

Показывает величину доходов бюджета на одного жителя (ЧН – численность населения).

Показатели устойчивости муниципальных бюджетов по выборочной совокупности муниципальных образований с численностью приближенной к 1 млн. человек за 2018 г., млн. руб.

Стали известны правила, по которым финансисты органов местного самоуправления должны проводить оценку налоговых расходов муниципального образования. Правительство установило общие требования к порядку и критериям оценки в постановлении от 22.06.2019 № 796. До 1 января 2020 года разработайте муниципальные правовые акты, которые будут регулировать проведение оценки налоговых расходов. Если вы такие акты уже приняли, приведите их в соответствие с постановлением № 796. Эту работу также нужно завершить до 1 января.

Учет, контроль и оценка налоговых расходов стали обязательными для муниципалитетов с 5 января 2019 года (Федеральный закон от 25.12.2018 № 494-ФЗ). Но единых требований к порядку и критериям оценки до сих пор не было. Муниципалитеты могли следовать лишь Методическим рекомендациям, которые Минфин довел письмом от 28.04.2018 № 23-05-07/29126а. Этот документ по-прежнему можно применять, поскольку нормам постановления № 796 он не противоречит.

Какие налоговые расходы должны оценивать органы МСУ

Льготы по местным налогам могут устанавливать федеральные, региональные и муниципальные органы власти. Последние вправе вводить дополнительные льготы и вычеты по местным налогам и предусматривать более низкие ставки по сравнению с установленными в статьях 394 и 406 НК. Органы МСУ должны проводить оценку налоговых расходов только по тем льготам, которые ввели сами. Это предусмотрено статьями 6 и 174.3 БК.

Не оценивайте налоговые расходы, которые возникают в результате применения льгот по местным налогам, предусмотренным на федеральном уровне. Кто и в каких случаях уплачивает земельный налог по ставке ниже 1,5 процента, установленной федеральными нормативными актами, посмотрите в таблице.

Для кого ставка земельного налога ниже 1,5 процента установлена на федеральном уровне

Земли, занятые федеральными объектами, перечисленными в пункте 4 статьи 27 ЗК (например, заповедниками,

объектами ФСБ, воинскими и гражданскими захоронениями)

Земли, на которых расположены объекты культурного наследия, водные объекты и леса, перечисленные

в подпунктах 2–4 пункта 5 статьи 27 ЗК

Организации и учреждения уголовно-исполнительной

Принадлежащие таким организациям участки, на которых расположены здания, строения и сооружения

религиозного и благотворительного назначения

Общественные организации инвалидов, в которых инвалиды и

их представители составляют не менее 80 процентов численности

Физические лица, относящиеся к коренным малочисленным народам

Севера, Сибири и Дальнего Востока

Участки, используемые для сохранения и развития традиционного образа жизни, хозяйствования

и промыслов малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока

Организации, признаваемые управляющими компаниями в

Участки, входящие в состав территории инновационного центра «Сколково» и предоставленные

(приобретенные) для выполнения возложенных на эти организации функций

Судостроительные организации, имеющие статус резидента

промышленно-производственной особой экономической зоны

Участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями производственного назначения. Эти объекты принадлежат

судостроительной организации на праве собственности и используются для строительства и ремонта судов

Участки, расположенные на территории свободной экономической зоны и используемые для выполнения договора

об условиях деятельности в СЭЗ

Организации, признаваемые фондами в соответствии

На заметку: Какую пользу муниципалитеты извлекут из оценки налоговых расходов

Налоговые расходы муниципального образования — это доходы местного бюджета, выпадающие из-за льгот и преференций по налогам и платежам. Налоговые расходы подразделяют на социальные, стимулирующие и технические. Социальные налоговые расходы необходимы для обеспечения социальной защиты населения. Стимулирующие направлены на поддержку экономической активности предпринимателей с целью увеличить доходы местного бюджета в будущем. Технические налоговые расходы уменьшают затраты налогоплательщиков, воспользовавшихся льготами, которые финансируются за счет местного бюджета.

У налоговых расходов, в отличие от прямых расходов местного бюджета, нередко нет срока действия. Муниципалитеты устанавливают льготы бессрочно, продолжают их предоставлять, когда в этом уже нет смысла. Оценка налоговых расходов поможет решить эту проблему.

Какие нормативные правовые акты утвердить

Для оценки налоговых расходов муниципального образования местная администрация разрабатывает и утверждает четыре документа.

1. Порядок формирования перечня налоговых расходов.

2. Правила формирования информации о нормативных, целевых и фискальных характеристиках налоговых расходов.

3. Порядок оценки налоговых расходов.

4. Порядок обобщения результатов оценки эффективности налоговых расходов.

Перечень налоговых расходов сформируйте в разрезе муниципальных программ и их структурных элементов, а также направлений деятельности органов МСУ, не входящих в эти программы. Укажите налоговые расходы и положения решений органа местного самоуправления, которым установлены льготы. Приведите точную ссылку на документ, которым установлены льготы. Укажите статьи, части, пункты, подпункты, абзацы. Добавьте сведения о кураторах налоговых расходов — органах МСУ, которые проводят их оценку. В перечень нужно включить все налоговые льготы, установленные решениями органа местного самоуправления. Укажите это в порядке формирования перечня налоговых расходов муниципального образования.

2 критерия используйте, чтобы оценить целесообразность налоговых расходов

Информацию о фискальных характеристиках налоговых расходов муниципального образования за отчетный финансовый год должно предоставлять местной администрации территориальное подразделение ФНС. Оно же направляет в муниципалитет сведения о стимулирующих налоговых расходах муниципального образования за шесть лет, предшествующих отчетному финансовому году.

Налоговики должны предоставить данные о льготах по местным налогам по категориям налогоплательщиков и видам льгот. Данная обязанность установлена постановлением Правительства от 12.08.2004 № 410. Укажите это в правилах формирования информации о нормативных, целевых и фискальных характеристиках налоговых расходов муниципального образования.

Как провести оценку налоговых расходов

Проводите оценку отдельно по каждому виду налоговых расходов. Оцените целесообразность налоговых расходов и их результативность.

Целесообразность налоговых расходов

Оценку целесообразности налоговых расходов проведите по двум критериям.

1. Соответствие налоговых расходов целям муниципальных программ и социально-экономической политики муниципального образования.

2. Востребованность предоставленной налоговой льготы. Ее можно определить как соотношение численности плательщиков, которые воспользовались льготой, и общей численности плательщиков за пятилетний период.

При необходимости органы МСУ могут установить и другие критерии.

Результативность налоговых расходов

Чтобы выяснить, насколько результативны налоговые расходы, проведите оценку:

их бюджетной эффективности;
совокупного бюджетного эффекта (самоокупаемости) стимулирующих налоговых расходов.

Бюджетная эффективность. Чтобы оценить бюджетную эффективность, проведите сравнительный анализ результативности предоставления льгот и применения альтернативных механизмов достижения целей муниципальной программы или социально-экономической политики муниципального образования.

1. Рассчитайте, какие расходы возникли бы в результате применения альтернативных механизмов достижения целей. Сравните этот показатель с объемом предоставленных льгот.

2. Рассчитайте прирост показателя достижения целей муниципальной программы или целей социально-экономической политики муниципального образования на 1 руб. налоговых расходов и прирост того же показателя на 1 руб. расходов местного бюджета при применении альтернативных механизмов.

В качестве альтернативных механизмов достижения целей используйте:

субсидии или иные формы непосредственной финансовой поддержки плательщиков, имеющих право на льготы, за счет средств местного бюджета;
муниципальные гарантии по обязательствам плательщиков, имеющих право на льготы;
изменения правового регулирования и (или) порядка контроля (надзора) в сфере деятельности налогоплательщиков, имеющих право на льготы.

Совокупный бюджетный эффект стимулирующих налоговых расходов. Оценку самоокупаемости стимулирующих налоговых расходов проведите за весь период с начала действия льгот или за пять отчетных лет. Если льгота действует более шести лет, оцените бюджетный эффект на день проведения оценки эффективности налоговых расходов. Стимулирующие налоговые расходы считаются неэффективными в случае, если совокупный бюджетный эффект принимает отрицательное значение.

Результаты оценки направьте главе муниципального образования

Как использовать результаты оценки

По итогам оценки налоговых расходов сделайте выводы о степени их эффективности. Они должны содержать ответы на три вопроса.

1. Была ли достигнута цель, ради которой муниципальное образование ввело тот или иной вид налоговых расходов?

2. Каков вклад данного вида налоговых расходов в достижение целей муниципальных программ и целей социально-экономической политики муниципального образования?

3. Существуют ли более результативные и менее затратные альтернативные механизмы достижения этих целей?

Сформулируйте рекомендации по дальнейшему применению налоговых расходов в отчете об оценке их эффективности. По каждой льготе включите в отчет:

ее наименование;
перечень налогоплательщиков — получателей льготы за отчетный год;
сумму недополученных доходов бюджета в результате предоставления льготы по каждому налогоплательщику;
показатели и расчеты бюджетной эффективности и самоокупаемости налоговых расходов;
вывод об эффективности налоговых расходов и предложения по установлению, сохранению, корректировке или отмене льготы.

Результаты оценки направьте главе муниципального образования. Учитывайте их при подготовке документов об основных направлениях бюджетной и налоговой политики муниципального образования и при разработке муниципальных программ.

ЕЛЕНА НИКОЛАЕВА, эксперт журнала «Практика муниципального управления», к. э. н.

Читайте также: