Подходы к определению эффективности налоговых льгот

Опубликовано: 18.05.2024

Для стимулирования отдельных видов экономической активности, поддержки определенных территорий или категорий населения в России широко применяются налоговые льготы. Это ежегодно "обходится" бюджетной системе более чем в 2,5% ВВП выпадающих доходов. В то же время до сих пор не ведется систематическая работа по инвентаризации мер налогового стимулирования, отсутствуют единые подходы к оценке их эффективности.

Основной функцией налоговой системы традиционно считают фискальную, то есть формирование доходной части бюджета страны или отдельных ее территорий (региона, муниципалитета). Причем российская налоговая система, как подчеркивается в ряде публикаций, является достаточно эффективной в реализации этой функции, что проявлялось как в длительном периоде профицита бюджета в середине 2000-х годов, так и в относительно небольшом бюджетном дефиците в кризисные периоды 2008–2009 гг. и 2014–2016 гг.

Для стимулирования инвестиций и факторной производительности многие страны применяют налоговые стимулы в рамках своей налоговой политики. В качестве основных аргументов в пользу этого инструмента называются способность налоговых льгот заметно повышать отдачу от инвестиций и сигнализировать об открытости экономики для частных инвестиций, а также их полезность для мобильности капитала. Кроме того, это служит инструментом налоговой конкуренции с другими юрисдикциями. Также считается, что предоставление налоговых льгот – более простое решение, нежели принятие бюджетных программ, направленных на стимулирование деловой активности.

В то же время налоговые льготы, как и иные освобождения и преференции по налогам и сборам, предусмотренные действующим законодательством, приводят к недополученным бюджетным доходам. Поэтому любые инициативы по налоговому стимулированию должны реализовываться крайне взвешенно и ответственно, а страны, которые испытывают сильные бюджетные ограничения, должны быть особенно осторожны в предоставлении налоговых стимулов во избежание усиления сопутствующих фискальных рисков.

Примеров относительно успешного предоставления налоговых льгот немного (Коста-Рика, Ирландия, Малайзия, Китай). В большинстве стран эффект от применения налогового стимулирования оказался обратным: широко распространенные налоговые льготы привели к снижению уровня эффективного налогообложения и эрозии налоговых баз, что стало в свою очередь основными фискальными факторами развития кризисных явлений в национальных финансовых системах, особенно это касается стран с низким качеством госуправления. Дело в том, что успешность применения налоговых стимулов зависит от наличия сразу нескольких важных системных факторов: благоприятных макроэкономических условий, стабильности монетарной и налоговой систем, развитой инфраструктуры, мобильного и прозрачного рынка труда, готовности госструктур к партнерскому (взаимовыгодному) сотрудничеству с бизнесом. В противном случае налоговые преференции могут не только подрывать доходную базу бюджета и требовать болезненных налоговых корректировок в виде более высоких налогов на другие субъекты хозяйствования и виды деятельности, сокращения расходов или усиления зависимости от долгового финансирования, но и приводить к серьезным экономическим искажениям, политическим манипуляциям и коррупции.

В теории налогообложения уже давно сформулированы три принципа оптимальной структуры налогов: эффективность (минимальное налоговое искажение в распределение ресурсов по законам рынка); справедливость (обложение в соответствии со способностью платить налоги); простота (минимальные затраты на администрирование и исполнение налоговых обязательств). Очевидно, что налоговые льготы в целом нарушают эти три принципа оптимального налогообложения, за исключением случаев вмешательства в устранение провалов рынка, налоговой конкуренции за привлечение инвестиционных проектов или формирования налоговых условий для развития экономических агломераций (производственных кластеров). В этой связи наиболее обоснованным налоговым стимулом является установление справедливых и умеренных базовых налоговых ставок.

В России в настоящее время как на федеральном, так и на региональном уровне существует большое количество налоговых льгот и преференций, при этом общий объем выпадающих доходов бюджетной системы составляет, по оценкам Минфина России, от 2,5 до 2,8% ВВП ежегодно.

Основной объем налоговых расходов сосредоточен на федеральном уровне – их доля составляет около 85% от общего размера выпадающих доходов бюджетной системы – и в основном касается таких налогов, как налог на прибыль, НДС, налог на добычу полезных ископаемых, НДФЛ. На региональном уровне налоговые расходы в основном формируются благодаря льготам по налогу на имущество.

Таблица. Распределение налоговых расходов между уровнями бюджетной системы в 2014-2017 гг, млрд рублей

2014	2015	2016	2017
Всего налоговые расходы	2190,3	2163,3	2208,8	2448,6
в том числе:
налоговые расходы федерального бюджета	1886,5	1835,9	1882,6	2103,0
налоговые расходы консолидированного бюджета	282,7	302,0	305,8	319,6

Источник: Минфин России

В функциональном разрезе доминирующим направлением налоговых льгот является национальная экономика (в среднем 83–85% от всех налоговых расходов), внутри данного раздела наибольший вес имеют воспроизводство минерально-сырьевой базы и сельское хозяйство. В то же время теоретические исследования и эмпирический опыт применения налоговых послаблений указывают, что инвестиции в проекты, неразрывно связанные с конкретным местоположением их реализации (например, инвестпроекты по освоению природных ресурсов или агропромышленные проекты на специально отведенных землях) и не отличающиеся географической "мобильностью", не должны получать специальные налоговые преференции. Более обоснованной формой государственной поддержки их реализации являются бюджетные субсидии.

Еще одной особенностью российской практики применения налоговых льгот, уже не для бизнеса, а для населения, является их компенсационно-стимулирующий характер. Государство берет на себя часть расходов налогоплательщика на образование, приобретение жилья или медицинское обслуживание, как бы стимулируя потребление отдельных видов социальных услуг или рыночных благ. Напротив, в большинстве развитых стран налоговые льготы предоставляются в виде снижения налоговой нагрузки в обмен на одновременное снижение уровня потребления подобных товаров, работ, услуг. Так, в США гражданам, преимущественно проживающим за пределами страны в течение года и фактически не пользующимся общественными благами или благами с положительными внешними эффектами, финансируемыми из бюджетных средств (например, услугами социальной или транспортной инфраструктуры), предоставлено право исключить из налогооблагаемого по законам США дохода чуть более 100 тыс. долл.

Будучи прямой альтернативой бюджетным расходам, налоговые льготы в России отличаются преимущественно бессрочным характером, отсутствием адресности, несмотря на формальную нацеленность на решение определенных задач государственной политики, и выведены из-под бюджетного контроля. Как справедливо отмечает Минфин России, подобная практика создает предпосылки для снижения эффективности мер государственной политики, недооценки фактических объемов поддержки того или иного направления, неоптимального распределения ограниченных бюджетных ресурсов и в конечном итоге ведет к прямым потерям общественного благосостояния. В этой связи необходимо обеспечить в рамках бюджетного процесса проведение регулярного мониторинга и оценки эффективности налоговых расходов бюджета.

На сегодняшний день существует множество исследований, посвященных количественной оценке эффективности налоговых льгот. Но большинство из методик либо не предназначены для всестороннего анализа издержек и выгод, сосредотачиваясь на выявлении отдельных последствий от применения налоговых льгот, либо используют крайне сложное эконометрическое моделирование всех социально-экономических последствий их применения. В силу их сложности и трудоемкости рекомендовать подобные методические подходы для регулярного использования государственными служащими без должной специальной подготовки не представляется целесообразным. Вот почему оценка эффективности налоговых льгот должна сочетать в себе комплексность и всесторонность учета социально-экономических и бюджетных последствий применения налоговых льгот, с одной стороны, и простотой и понятностью алгоритма анализа, с другой.

На наш взгляд, анализ эффективности налоговых льгот следует осуществлять в два этапа: сначала проверку их соответствия необходимым критериям целесообразности, а затем оценку достаточности показателя результативности их фактического или планового применения, характеризующего эффекты от использования льготы.

На первом этапе критериями анализа могут быть:

а) льгота относится к числу налоговых расходов бюджета;

б) потери доходов бюджета от применения льготы являются существенными (например, больше 100 млн руб. ежегодно);

в) льгота не носит узкого характера при том, что она применяется в достаточно специфической сфере либо небольшим числом налогоплательщиков по прошествии нескольких лет от начала ее действия. Востребованность льготы рассчитывается как отношение фактического количества ее потребителей к потенциально возможному количеству ее пользователей;

г) льгота не вызывает сложности администрирования и правоприменения, и/или ее использование не сопровождается злоупотреблениями, и/или ее действие достаточно адресно, и/или имеет соразмерные (низкие) издержки администрирования (издержки администрирования налоговых расходов составляют менее 10% от их общего объема);

д) для достижения целей, которые преследует льгота, отсутствуют менее затратные альтернативные возможности (например, бюджетные субсидии или реализации проектов на основе государственночастного партнерства).

Несоответствие вышеперечисленным критериям свидетельствует о недостаточной эффективности льготы, а, значит, она должна быть рекомендована к отмене, либо по крайней мере к разработке предложений по совершенствованию механизма действия льготы (например, для издержек ее администрирования, повышения востребованности льготы и т.п.).

Результаты анализа на соответствие применяемых сегодня в России налоговых льгот необходимым критериям представлены в приложении. Указанные в нем льготы являются "кандидатами" на отмену.

На втором этапе (в случае выполнения всех необходимых критериев эффективности) ведомство-куратор льготы либо Минфин России (для общесистемных институциональных льгот, затрагивающих интересы нескольких ведомств) должны провести их оценку на предмет соответствия критериям результативности. В этом случае должна быть проанализирована динамика хотя бы одного показателя (индикатора), на значение которого оказывает влияние рассматриваемая льгота. Очевидно, что цели применения льготы могут быть как социальные (например, повышение доступности социально значимых товаров и услуг для потребителя, поддержка отдельных групп населения, стимулирование занятости отдельных групп населения и т.п.), так и экономические (стимулирование инвестиционной активности, поддержка отдельных видов деятельности, повышение инновационной активности, стимулирование экономического развития определенных территорий и т.п.). Поэтому ведомству-куратору или Минфину необходимо подобрать как минимум один из индикаторов, который наиболее чувствителен к целенаправленному воздействию льготы. Например, это может быть объем потребления отдельных товаров (услуг), охват населения услугами социально значимых организаций, доля расходов населения (или его определенных групп) на социально значимые товары и услуги, доля населения с доходами ниже прожиточного минимума, доля инвестиционных расходов в общих расходах организаций, объем выпуска отдельных видов продукции и т.п.

При этом достоверность оценки влияния льготы на динамику целевого показателя (индикатора) зависит от соблюдения ряда требований:

– доступность полной информации о льготе;

– отсутствие в течение анализируемого периода существенных изменений в законодательстве по порядку применения льготы и расчету налогооблагаемой базы;

– отсутствие исключительно отрицательной динамики показателя (индикатора) и соответствующих налоговых расходов;

– отсутствие определяющего влияния иных факторов (помимо налоговой льготы) на динамику значений рассматриваемого показателя (индикатора).

Формирование механизма оценки эффективности налоговых льгот предполагает ряд мер, в частности, введение в бюджетный процесс процедур регулярного мониторинга и оценки налоговых расходов бюджета; формализацию перечня налоговых расходов, подлежащего ежегодному пересмотру с целью учета изменений нормативных правовых актов, списка государственных программ/проектов и их структуры, а также иных обстоятельств; регламентацию процедуры отмены неэффективных и не соответствующих современным целям государства налоговых льгот; закрепление требований к установлению новых налоговых льгот, в том числе предусматривающих повышение адресности их применения и строгой координации с целями и задачами соответствующих инструментов государственного программно-целевого и проектного управления.

Получение адекватных результатов применения предлагаемого механизма оценки эффективности налоговых льгот напрямую зависит от остроты таких общесистемных проблем, как высокий уровень коррупции, избыточно волатильный обменный курс, инфляция, неудовлетворительная прозрачность и ритмичность бюджетных расходов, непоследовательность и непредсказуемость государственного управления и других важных институциональных условий.

Подпишитесь на нашу рассылку, и каждое утро в вашем почтовом ящике будет актуальная информация по всем рынкам.

МИНИСТЕРСТВО ФИНАНСОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

от 12 июля 2017 года N 23-05-07/44458

[Об оценке эффективности налоговых льгот и преференций бюджетов бюджетной системы Российской Федерации]

По вопросу оценки эффективности налоговых льгот и преференций бюджетов бюджетной системы Российской Федерации Минфин России сообщает следующее.

В целях реализации системного подхода к оценке налоговых льгот и преференций Минфин России считает необходимым осуществлять оценку их эффективности в соответствии с широко распространённой в мировой практике концепцией налоговых расходов.

Под налоговыми и неналоговыми (в части таможенных платежей, страховых взносов и др.) расходами понимаются льготы или освобождения относительно "базовой" структуры налогов (и неналоговых доходов бюджетов бюджетной системы), ведущие к снижению объема собираемых налоговых и неналоговых доходов.

В этой связи Минфином России проведена работа по анализу, инвентаризации и систематизации информации по налоговым льготам, освобождениям и иным преференциям по налогам, сборам и иным платежам, установленным законодательством Российской Федерации. Подготовлена оценка фактических объемов налоговых и неналоговых расходов федерального бюджета за период 2014-2016 годов и оценка их прогнозного объема на период 2017-2020 годов, а также их предварительное распределение в разрезе государственных программ Российской Федерации.

В настоящее время Минфином России ведется работа по установлению системы оценки эффективности налоговых и неналоговых расходов федерального бюджета, аналогичный подход предлагается применять и на уровне субъектов Российской Федерации. В целях оценки эффективности налоговых и неналоговых расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации Минфин России рекомендует следующие общие подходы.

В рамках оценки налоговых и неналоговых расходов формируется перечень налоговых и неналоговых расходов, осуществляется их распределение по государственным программам Российской Федерации, государственным программам субъектов Российской Федерации, муниципальным программам (далее - Программам) и определяется их стоимостной объем.

Основным принципом распределения налоговых и неналоговых расходов по Программам является соответствие целей указанных расходов приоритетам и целям социально-экономического развития, определенным в Программах. Невозможность отнесения налоговых и неналоговых расходов к конкретной Программе, может свидетельствовать о недостаточной обоснованности, адресности и целесообразности соответствующих расходов. При этом налоговые и неналоговые расходы, которые соответствуют целям государственной (муниципальной) политики, не отнесенным к действующим Программам, относятся к непрограммным налоговым и неналоговым расходам. Отдельные статьи налоговых и неналоговых расходов могут соответствовать нескольким целям социально-экономического развития, отнесенным к разным Программам. В этом случае они распределяются пропорционально вкладу в соответствующие Программы.

Оценка эффективности налоговых и неналоговых расходов осуществляется уполномоченным органом (далее - куратор):

по налоговым и неналоговым расходам, распределенным по Программам - ответственным исполнителем соответствующей Программы (далее - ответственный исполнитель);

по непрограмным налоговым и неналоговым расходам - федеральным органом исполнительной власти курирующим соответствующую сферу деятельности.

Оценка эффективности налоговых и неналоговых расходов производится в два этапа.

На первом этапе производится оценка на предмет соответствия обязательным критериям целесообразности осуществления налоговых и неналоговых расходов (в случае отсутствия системы целеполагания следует принять необходимые изменения в действующие нормативно-правовые документы и определить конкретные цели налоговых и неналоговых расходов).

Обязательными критериями целесообразности осуществления налоговых и неналоговых расходов являются:

соответствие налоговых и неналоговых расходов (в том числе нераспределенных) целям и задачам Программ (их структурных элементов) или иным целям государственной (муниципальной) политики (в отношении непрограммных налоговых и неналоговых расходов);

соразмерные (низкие) издержки администрирования;

востребованность льготы, освобождения или иной преференции;

отсутствие значимых побочных отрицательных эффектов.

Невыполнение хотя бы одного из указанных критериев свидетельствует о недостаточной эффективности рассматриваемых налоговых и неналоговых расходов. В этом случае куратору надлежит рекомендовать рассматриваемую льготу, освобождение или иную преференцию к отмене либо сформулировать предложения по совершенствованию механизма действия льготы, освобождения или иной преференции.

На втором этапе при выполнении всех необходимых критериев целесообразности производится оценка на предмет соответствия критериям результативности налоговых и неналоговых расходов.

Оценка результативности производится на основании влияния льготы, освобождения или иной преференции на результаты реализации соответствующей Программы (ее структурных элементов) либо достижение целей государственной (муниципальной) политики, не отнесенных к действующим Программам (для налоговых и неналоговых расходов, отнесенных к непрограммным).

В качестве критерия результативности определяется как минимум один показатель (индикатор), на значение которого оказывает влияние рассматриваемая льгота, освобождение или иная преференция, и который непосредственным образом связан с показателями конечного результата реализации Программы (ее структурных элементов), либо результата достижения цели, определенной при предоставлении льготы, освобождения или иной преференции (для налоговых и неналоговых расходов, отнесенных к непрограммным или нераспределенным).

Например, в качестве показателей (индикаторов) могут выступать:

доля занятых инвалидов трудоспособного возраста в общей численности инвалидов трудоспособного возраста (положительная динамика характеризует результативность налоговых льгот, освобождений и иных преференций организациям, использующим труд инвалидов);

удельный вес численности воспитанников частных дошкольных образовательных организаций в общей численности воспитанников дошкольных образовательных организаций (положительная динамика свидетельствует о результативности освобождения от НДС услуг в сфере образования, оказываемых некоммерческими образовательными организациями по реализации общеобразовательных программ).

Оценке подлежит вклад соответствующего налогового (неналогового) расхода в изменение значения соответствующего показателя (индикатора) как разница между значением показателя с учетом наличия налогового (неналогового) расхода и в случае его отсутствия.

В целях проведения сравнительного анализа результативности налоговых и неналоговых расходов с альтернативными механизмами достижения поставленных целей и задач рассчитывается удельный эффект (прирост показателя (индикатора) в расчете на 1 рубль налоговых и неналоговых расходов и на 1 рубль прямых бюджетных расходов (для достижения того же эффекта) в случае применения альтернативных механизмов.

Указанные оценки могут быть осуществлены с использованием методов эконометрического и статистического анализа либо экспертным путем.

На основании оценки результативности делается вывод:

о значимости вклада налоговых и неналоговых расходов в достижение соответствующих показателей (индикаторов);

о наличии (отсутствии) более результативных (менее затратных) альтернативных механизмов достижения поставленных целей и задач.

По результатам оценки эффективности куратор формулирует общий вывод об эффективности соответствующих налоговых и неналоговых расходов и рекомендации по дальнейшему использованию соответствующих льгот, освобождений и иных преференций.

Результаты оценки эффективности налоговых и неналоговых расходов должны учитываться при оценке эффективности реализации соответствующих Программ.

Рекомендуемая структура методики оценки эффективности налоговых и неналоговых расходов.

Типовая структура нормативного правового акта субъекта Российской Федерации (муниципального акта), утверждающая методику оценки эффективности налоговых и неналоговых расходов субъекта Российской Федерации (муниципальных образований) для установленных (планируемых к установлению) налоговых и неналоговых расходов (далее - методика оценка эффективности налоговых и неналоговых расходов) должна иметь следующую структуру:

- "Порядок оценки эффективности установленных (планируемых к установлению) налоговых и неналоговых расходов";

- "Методика оценки эффективности налоговых и неналоговых расходов";

- "Результаты оценки эффективности установленных (планируемых к установлению) налоговых и неналоговых расходов".

В разделе "Общие положения" предлагается:

установить определение налоговых и неналоговых расходов;

перечень налоговых и неналоговых расходов по видам и их распределение по государственным программам субъекта Российской Федерации (муниципальным программам);

определить уполномоченный орган субъекта Российской Федерации (муниципальный орган), ответственный за обобщение оценки эффективности налоговых и неналоговых расходов (далее - уполномоченный орган);

установить ответственность органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации (муниципальных органов), курирующих соответствующую сферу деятельности за предоставление необходимой информации для проведения оценки эффективности налоговых и неналоговых расходов в разрезе категорий налогоплательщиков в уполномоченный орган (формы предоставления указанной информации, а также закрепление за органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (муниципальными органами) категорий налогоплательщиков могут быть установлены в качестве приложения к методике оценки эффективности налоговых и неналоговых расходов).

В разделе "Порядок оценки эффективности установленных (планируемых к установлению) налоговых и неналоговых расходов" предлагается установить порядок и сроки предоставления необходимой информации для проведения оценки эффективности налоговых и неналоговых расходов органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (муниципальными органами) в уполномоченный орган, а также установить сроки для направления соответствующих проектов нормативных правовых актов региона (муниципального образования) об установлении, продлении или отмене налоговых и неналоговых расходов в законодательный орган региона (представительный орган муниципального образования) и высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (высшему должностному лицу муниципального образования).

В разделе "Методика оценки эффективности налоговых и неналоговых расходов" предлагается установить качественные и расчетные критерии оценки эффективности налоговых и неналоговых расходов, а также установить значения, при которых налоговые и неналоговые расходы признаются эффективными.

В разделе "Результаты оценки эффективности установленных (планируемых к установлению) налоговых и неналоговых расходов" предлагается установить форму отражения результатов оценки эффективности налоговых и неналоговых расходов по итогам определения качественных и расчетных критериев оценки эффективности налоговых и неналоговых расходов в виде таблицы и аналитической справки.

Одним из наиболее востребованных инструментов налоговой политики являются налоговые льготы и преференции.

Налоговые льготы обеспечивают эффективность стимулирования развития приоритетных отраслей экономики не только в России, но и зарубежом. В отдельных странах при помощи налоговых льгот поощряется организация малых предприятий, привлечение иностранного капитала, научно-технические разработки, экологические проекты, а также стимулируется создание новых высокотехнологичных производств по выпуску конкурентоспособной продукции для мирового рынка. Некоторые налоговые льготы устанавливаются с целью смягчения последствий как экономических, так и финансовых рисков.

Актуальность данной темы обусловлена тем, что налоговые льготы, предоставляемые инвесторам, оказывают непосредственное влияние на процесс повышения экономической безопасности страны, региона, поскольку в стратегии национальной безопасности Российской Федерации определено, что обеспечение экономической безопасности осуществляется путем повышения инвестиционной привлекательности.

Налоговые льготы — понятие

НК РФ определяет понятие «налоговая льгота» как преимущество, которое предоставляется государством определенной категории налогоплательщиков, включая возможность уплачивать налоги в меньшем размере, или вовсе их не уплачивать.

Важно отметить, что для оценки налоговых льгот инвесторам необходимо учитывать не только бюджетную эффективность, но и экономическую, и социальную. Так как, во–первых, стимулирование инвестиционной деятельности может быть направлено не на получение дополнительных налоговых поступлений, а на стратегическое решение задач и социально– экономическое развитие региона.

Во–вторых, например, при реализации инвестиционного проекта по созданию новых предприятий коэффициент бюджетной эффективности снижается, поскольку период выхода на производственную мощность может длиться более года, следовательно, поступления в бюджет в первые годы функционирования таких предприятий могут быть меньше объема предоставленных льгот.

Налоговые льготы, как правило, характеризуются появлением выпадающих налоговых доходов бюджетов бюджетной системы. Важно отметить, что именно от эффективного решения задачи оценки и оптимизации налоговых льгот зависит устранение дисбалансов консолидированных бюджетов субъектов РФ.

Согласно данной методике налоговые льготы в зависимости от целевой категории разделяют на

социальные
финансовые
стимулирующие

Методика оценки эффективности налоговых льгот

Методика оценки эффективности налоговых льгот существует как на федеральном, так и на региональном уровне. Важно отметить, что федеральная методика оценки эффективности налоговых льгот претерпела определенные изменения. Так, необходимость дисконтирования будущих поступлений в бюджет и выпадающих доходов обусловлена важностью учета фактора времени, а именно, временной ценности денег.

Оценка эффективности налоговых льгот осуществляется уполномоченным органом субъекта Российской Федерации на основании общих требований к порядку и критериям оценки эффективности налоговых льгот субъектов Российской Федерации. Оценка эффективности налоговых льгот осуществляется в два этапа:

оценка целесообразности осуществления налоговых льгот;
оценка результативности налоговых льгот.

Основным преимуществом является то, что результативности производится на основании влияния налоговой льготы на результаты соответствующей государственной программы. Более того, в отношении стимулирующих налоговых льгот предусматривается оценка совокупного бюджетного эффекта указанных налоговых льгот за пятилетний период.

Важно отметить, что результаты оценки эффективности налоговых льгот субъектов Российской Федерации могут применяться при распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

Также, предусматривается, что объем эффективных стимулирующих налоговых льгот не учитывается при оценке налогового потенциала субъектов Российской Федерации по налогу на прибыль организаций и налогу на имущество организаций. Кроме того, в целях обеспечения сопоставимости расходных обязательств субъекта Российской Федерации и муниципальных образований, а также равных подходов к определению расчетного объема расходных обязательств субъекта Российской Федерации расходы консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации по каждой группе полномочий подлежат увеличению на объем налоговых льгот по соответствующей группе полномочий.

Оценка эффективности налоговых льгот проводится с целью мониторинга результатов применения, оптимизации всех действующих налоговых льгот и их соответствия общественным интересам, повышения качества прогнозирования результатов предоставления финансовой поддержки в форме налоговых льгот, сокращения потерь бюджета.

На современном этапе развития налогово-бюджетных отношений, во всех субъектах РФ и муниципальных образованиях разработаны и приняты региональные методики оценки эффективности (действующих и вновь вводимых) льгот. Однако, их практическая реализация, очень часто осуществляется хаотично.

Усложняет проведение оценки эффективности налоговых льгот и прочих преимуществ несистематический характер информации, представленной в пояснительных записках к проектам федеральных законов о федеральном бюджете.

Как уже говорилось, на современном этапе развития налоговобюджетных отношений, практически во всех субъектах РФ и муниципальных образованиях разработаны, а также приняты региональные методики оценки эффективности (действующих или вновь вводимых) льгот. Но на практике их применяют не в полном объеме. Некоторые регионы выполняют оценку льгот лишь для отдельных категорий.

На основании федеральных и региональных методик оценки эффективности налоговых льгот можно выделить несколько подходов к оценке эффективности налоговых льгот. (Рис.1.1)

Основные подходы к оценке эффективности налоговых льгот, предоставляемых инвесторам

Оценка эффективности налоговых льгот в регионах РФ

Так в Московской области оценку проводят сугубо в отношении действующих льгот, в то время как в Ленинградской области и Якутии только в отношении планируемых к предоставлению.

В Ставропольском крае отдельно исчисляется коэффициент бюджетной эффективности налоговых льгот, которые предоставлены субъектам инвестиционной деятельности.

Оценка эффективности предоставленных налоговых льгот в Воронежской области производится в три этапа. На первом этапе производится учет (инвентаризация) предоставленных в соответствии с областным законодательством налоговых льгот. На втором этапе определяется сумма потерь (сумма недополученных доходов) областного бюджета, обусловленных предоставлением льгот. На третьем этапе оценки производится сопоставление сумм потерь (суммы недополученных доходов) областного бюджета, обусловленных предоставлением льгот, с суммами бюджетного эффекта от предоставления налоговых льгот.

Использование налоговых льгот считается эффективным, если коэффициент эффективности налоговых льгот, предоставленных (планируемых к предоставлению), больше единицы (Кэф. > 1)

Оценка социальной эффективности налоговых льгот инвесторам в Воронежской области определяется либо показателями, отражающими значимость поддерживаемой с помощью налоговых льгот деятельности налогоплательщика, либо показателями, подтверждающими создание благоприятных условий развития инфраструктуры социальной сферы и повышение социальной защищенности населения области.

В Краснодарском крае предложен вариант расчета коэффициента социальной эффективности, основанного на динамике целевых показателей и рассчитываемого для организаций, предоставляющих услуги населению.

В одних муниципальных образованиях по местным налогам и сборам проводится расчет эффективности применения налоговых льгот. К таким муниципальным образованиям относят города Барнаул, Хабаровск, Киров, Пензу, Пермь, Ульяновск, Ярославль.

В других муниципальных образованиях оценку эффективности проводят зачастую перед принятием нормативных актов о предоставлении льгот, либо оценка ограничивается только бюджетной эффективностью налоговых льгот.

Исходя из вышесказанного, можно сделать вывод, что при расчете социальной и экономической эффективности непосредственно коэффициенты социальной и экономической эффективности формируют далеко не все регионы. Многие приводят лишь перечень социально–экономических целевых характеристик, улучшение динамики которых должно свидетельствовать о социальной эффективности вводимой налоговой льготы.

Важно отметить, что налоговые полномочия всех субъектов равны независимо от того, является ли регион донором или реципиентом, поэтому конкурировать на равных в борьбе за инвестиции, например Дагестану с Калужской областью, не по плечу.

Согласно Стратегии пространственного развития Российской Федерации, на период до 2025 года одной из основных проблем пространственного развития Российской Федерации является проблема высокого уровня межрегионального социально–экономического неравенства и проблема низкого уровня предпринимательской активности в большинстве малых и средних городов, на сельских территориях за пределами крупных городских агломераций и крупнейших городских агломераций. Более того, данная стратегия указывает на необходимость учета эффективных специализаций.

Основываясь на том, что потенциальный инвестор выбирает наиболее выгодный для себя регион, можно сказать, что в целях решения вышеупомянутой проблемы низкого уровня предпринимательской активности в большинстве малых и средних городов необходимо повышать инвестиционную привлекательность данных регионов, муниципалитетов.

Для этого необходимо систематически проводить экономическую и социальную оценку эффективности предоставленных налоговых льгот в данных регионах. Важно учитывать тот факт, что в одном регионе предоставленная льгота может быть эффективной, а в другом нет. Следовательно, необходимо принимать во внимание специализацию того, или иного региона.

Исходя из этого можно сделать вывод, что для оценки экономической и социальной эффективности предоставленных налоговых льгот инвесторам необходимы разработанные и утвержденные на федеральном уровне методические указания по совершенствованию имеющихся методик.

В процессе предоставления налоговых льгот у государства возникла естественная потребность произвести внутреннюю регламентацию процесса введения новых льгот и мониторинга действия введенных ранее. Правительство Астраханской области приняло несколько нормативных актов, которые призваны оценивать налоговые льготы, одним из них были утверждены критерии предоставления налоговых льгот[56]. Соответственно, региональная налоговая льгота не может быть введена в случае, если она не соответствует одному из следующих трех критериев:

1. Повышение инвестиционной привлекательности Астраханской области.

Данный критерий предусматривает стимулирование активизации инвестиционной деятельности для всех участников инвестиционного процесса.

Оценка соответствия предлагаемой налоговой льготы данному критерию производится на основании расчета, в котором следует определить суммарную бюджетную эффективность льготы - расширение налогооблагаемой базы и прирост налоговых платежей от реализации инвестиционного проекта, и сравнить ее с величиной предоставляемой льготы.

2. Повышение уровня жизни населения области.

Данный критерий предусматривает повышение уровня жизни населения путем увеличения покупательской способности, снижения доли расходов на оплату обязательных платежей, создания дополнительных рабочих мест, формирования льготных условий для незащищенных слоев населения.

Оценка соответствия предлагаемой налоговой льготы данному критерию осуществляется на основании:

- расчета, в котором приводится в денежном выражении сравнение суммарного эффекта, полученного населением от применения льготы, и величины предоставляемой льготы;

- расчета, где оцениваются дополнительные расходы областного бюджета, которые необходимо будет произвести, в случае отсутствия льготы;

- сравнительного перечня категорий населения области, у которых произойдет повышение уровня жизни при введении льготы.

3. Оптимизация расходов областного бюджета.

Данный критерий предусматривает снижение налоговой нагрузки на организации, частично или полностью финансируемые из областного бюджета.

Предлагаемая налоговая льгота может быть принята к рассмотрению в случае, если расходы областного бюджета будут сокращены в размере, превышающем величину предоставляемой льготы.

В 2007 году был утвержден порядок оценки эффективности налоговых льгот. Были определены критерии оценки эффективности уже введенных налоговых льгот (фактически это была новая редакция критериев, принятых в 2005 году), а также порядок их оценки. Согласно постановлению, для оценки экономической, бюджетной и (или) социальной эффективности предоставления региональных налоговых льгот используются следующие критерии:

1) Сокращение расходов бюджета Астраханской области.

Критерий предусматривает снижение налоговой нагрузки на предприятия, учреждения и организации, расположенные на территории Астраханской области и полностью (или частично) финансируемые из бюджета Астраханской области, в сопоставлении с сокращением расходов бюджета Астраханской области (K₁).

Оценка соответствия предлагаемой региональной налоговой льготы критерию осуществляется на основании расчета по следующей формуле:

, где (1)

V_нал - налоговая нагрузка на предприятия, учреждения и организации, расположенные на территории Астраханской области, по платежам в бюджет Астраханской области по налогу, по которому предоставляется льгота;

V_фин - объемы финансирования из бюджета Астраханской области в части, идущей на уплату налога[57].

Предлагаемая налоговая льгота может быть принята к рассмотрению в случае, если расходы бюджета Астраханской области будут сокращены в размере, превышающем или равном потерям бюджета Астраханской области от предоставления льготы.

2) Финансово-экономическое оздоровление предприятий отдельных производственных отраслей, обеспечивающее стабилизацию и расширение налогооблагаемой базы.

производство новых конкурентоспособных видов продукции;

освоение и ведение в действие нового оборудования, объектов производственного назначения, технологических процессов и производственных мощностей;

рост объемов производства продукции и (или) услуг;

увеличение перечислений налоговых платежей в бюджеты всех уровней.

Оценка критерия К₂ осуществляется на основании сравнения временных потерь бюджета Астраханской области за год, когда льгота вступает в действие, с предполагаемым фактическим эффектом от предоставления налоговой льготы (увеличение объема производства, рост средней заработной платы, увеличение численности работающих и, как следствие, прирост налоговых поступлений по налогам в консолидированный бюджет Астраханской области (в том числе в бюджет Астраханской области) за год, когда льгота вступила в действие, по сравнению с предыдущим.

Льгота может быть принята к рассмотрению или пролонгации, если

, где (2)

- временные потери бюджета Астраханской области за год, когда льгота вступает в действие;

– фактический эффект от предоставления налоговой льготы, выраженный в изменение одного из экономических показателей[58].

3) Социальная направленность.

обеспечение занятости, сохранение и увеличение количества рабочих мест;

рост среднемесячной заработной платы;

формирование благоприятных льготных условий для незащищенных слоев населения.

При предоставлении льготы, направленной на обеспечение занятости, сохранение и увеличение количества рабочих мест, рост среднемесячной заработной платы, оценка критерия К₃ осуществляется на основании сравнения потерь бюджета Астраханской области от предоставления льготы с приростом поступлений по налогу на доходы физических лиц_. При этом снижение поступлений по налогу, по которому предоставляется льгота, по сравнению с аналогичным периодом прошлого года не должно быть больше суммы потерь в результате предоставления льготы.

, где (3)

- временные потери бюджета Астраханской области за год, когда льгота вступает в действие;

ΔV_НДФЛ – прирост поступлений по налогу на доходы физических лиц[59].

При предоставлении льготы, направленной на формирование благоприятных льготных условий для незащищенных слоев населения, оценка критерия К₄ осуществляется на основании сопоставления потерь по налогу от предоставления льготы с объемом поступлений данного налога.

Льгота может быть принята к рассмотрению или пролонгации при условии, что

, где (4)

- временные потери бюджета Астраханской области за год, когда льгота вступает в действие;

– объем поступлений налога[60].

Проведем анализ налоговых льгот с использованием критерия K₂, так как именно ему соответствуют льготы, направленные на поддержку инвестиционных проектов в промышленности. Здесь и далее будем рассматривать эффект от налоговых льгот за 2012 год. Льготы по НДФЛ, выявленные в предыдущем параграфе имеет малое влияние на промышленные процессы и поддержку инвестиционных потоков, поэтому эффективность этой льготы по инвестиционному критерию оценивать не будем.

В таблице 18 произведен расчет эффективности льгот по налогу на прибыль, по которым имеется статистическая информация и которые имеют инвестиционную направленность. С учетом роста налоговых поступлений в областной бюджет в 2 раза критерий эффективности оказался равным 0,063, что является хорошим показателем. Согласно расчету, льготы можно признать эффективными.

Таблица 18

Расчет эффективности налоговых льгот, направленных на поддержку инвестиций, по налогу на прибыль организаций в Астраханской области в 2012 году[61]

Льгота	Сумма, рублей
Перенос убытков на будущее	33 164 568
Пониженная ставка налога, подлежащего зачислению в региональный бюджет	15 055 200
Амортизационная премия не более 30%	213 158 700
Общая сумма потерь бюджета от льгот инвестиционного характера (V_пот)	261 378 468
Сумма поступления налога на прибыль организаций за 2011 год	4 888 944 400
Сумма поступления налога на прибыль организаций за 2012 год	9 038 355 800
Прирост налоговых поступлений за 2012 год (ΔV)	4 149 411 400
Критерий эффективности K₂	0,063

В таблице 19 представлен расчет эффективности льгот по налогу на имущество организаций. В предыдущем параграфе были выделены 5 льгот по налогу на имущество организаций, имеющих инвестиционную направленность и использующихся в Астраханской области, согласно статистике ФНС. Общий критерий равен 0.589, это хороший показатель. При этом если учитывать потери бюджета от использования всех льгот (в таблице 19 такой расчет сделан не был из-за неполноты информации о количественных потерях бюджета от льгот по налогу на прибыль организаций), то мы видим, что их объем в 2 раза больше объема инвестиционных льгот. При расчете получаем в этом случае критерий эффективности больше двух, таким образом, в совокупности, льготы неэффективны.

Таблица 19

Расчет эффективности налоговых льгот, направленных на поддержку инвестиций, по налогу на имущество организаций в Астраханской области в 2012 году[62]

Льготное положение	Сумма, рублей
Освобождение организаций - в отношении вновь вводимых объектов, имеющих высокую энергетическую эффективность	649 000
Региональное понижение налоговой ставки	168 707 000
Иные региональные льготы (кроме понижения налоговой ставки и уменьшения суммы налога)	340 413 000
Организации – участники проекта «Сколково»	4 000
Сумма потерь бюджета от инвестиционных льгот (V_пот)	509 773 000
Общая сумма потерь бюджета от всех льгот (V_пот)	1 811 533 000
Сумма поступления налога за 2011 год	3 216 357 000
Сумма поступления налога за 2012 год	4 081 379 000
Прирост налоговых поступлений за 2012 год (ΔV)	865 022 000
Критерий эффективности K₂	0,589
Критерий эффективности K₂ для всех льгот, в т.ч. не являющихся инвестицонными	2,094

Итак, согласно методологии, принятой на региональном уровне, была рассчитана эффективность некоторых льгот инвестиционного характера в Астраханской области. Эффективность льгот инвестиционного характера по НДФЛ, объем предоставления которых был подсчитан ранее, не была определена из-за того, что льготы не имеют отношение к промышленному и инновационному производству.

Льготы по налогу на прибыль были оценены как эффективные. Сниженные ставки по налогу, принятые на региональном уровне для определенного перечня инвестиционных проектов определенно эффективны, это как минимум следует из того, что Астраханская область является одним из лидеров Южного федерального округа по объемам инвестиций. Что касается амортизационной премии, то значение этой льготы и ее важность для налоговой системы также понятны. Но стоит отметить, что действующий механизм восстановления амортизационной премии не в полной мере соответствует задачам налогового стимулирования инвестиционной активности организаций, поскольку может создавать препятствия для обновления основных средств, в связи, с чем необходимо уточнить порядок восстановления в доходах сумм расходов. Перенос убытков на будущее также эффективен как механизм поддержки деятельности организаций.

Оцененные льготы по налогу на имущество определены как эффективные. В целях стимулирования модернизации организаций и использования современного энергоэффективного оборудования было введено освобождение в отношении объектов с высокой энергоэффективностью, льгота полностью оправдывает себя. Льгота для участников проекта «Сколково» имеет слишком индивидуальный характер, оценить ее эффективность сложно в условиях именно астраханского региона из-за небольшого числа таких фирм. Региональное снижение ставки налога для инвестиционных проектов и освобождение от уплаты налога также являются успешными льготами, постоянно расширяется реестр инвестиционных проектов, объем предоставления льгот достаточно большой.

Анализ, проведенный в настоящей главе, позволяет сделать следующие выводы:

1) существует более 100 льготных положений инвестиционного характера по налогу на прибыль, налогу на доходы физических лиц, налогу на имущество организаций, налогу на добычу полезных ископаемых, транспортному налогу, земельному налогу, специальным налоговым режимам. При инвентаризации использовались как положения Налогового кодекса, так и положения региональных и муниципальных нормативных актов;

2) огромной проблемой, затрудняющей процесс количественной оценки потерь бюджета, является несостоятельность отчетов ФНС в части отображения информации об объемах предоставления налоговых льгот. Менее половины из всех положений удалось оценить количественно, в том числе и потому что не все положения реально используются на данный момент в регионе;

3) большая часть налоговых льгот инвестиционного характера в Астраханской области, которые возможно оценить по критерию эффективности, оказались эффективными. Расчет производился с использованием региональных нормативных актов, в которых разработана методика оценки эффективности налоговых льгот.

Одним из наиболее востребованных инструментов налоговой политики являются налоговые льготы и преференции.

Налоговые льготы — понятие

Согласно данной методике налоговые льготы в зависимости от целевой категории разделяют на

социальные
финансовые
стимулирующие

Методика оценки эффективности налоговых льгот

оценка целесообразности осуществления налоговых льгот;
оценка результативности налоговых льгот.

Основные подходы к оценке эффективности налоговых льгот, предоставляемых инвесторам

Оценка эффективности налоговых льгот в регионах РФ

Читайте также: