Перечислите основные признаки налоговой реформы в рыночной экономике

Опубликовано: 12.05.2024

Сущность и основные аспекты налоговых реформ

Нет необходимости доказывать, что успешность перехода экономики и общества к устойчивому развитию — доминирующей концепции мирового развития в XXI в. — в значительной степени определяется качеством построения налоговой системы и эффективностью функционирования налогового механизма страны. Достижение этих характеристик обеспечивается в результате налоговой реформы.

Вначале следует определить смысловую нагрузку термина «налоговая реформа». Зачастую под налоговой реформой понимают проводимые изменения налоговой системы страны, направленные на совершенствование ее отдельных элементов. Такая трактовка вряд ли приемлема, ведь изменение отдельных элементов характеризует скорее текущий и постоянно реализуемый процесс совершенствования налоговой системы.

Первый отличительный признак процесса совершенствования — непрерывность: сколько времени существуют налоговые системы разных стран, столько они и совершенствуются в отличие от реформирования — процесса, имеющего определенный временной промежуток. Второй признак — это не изменение отдельных элементов, а проведение принципиальных преобразований налоговой системы. Третий признак — различные движущие силы изменений.

Налоговая реформа проводится при пересмотре социально-экономической политики государства и последующем кардинальном пересмотре концепции и стратегии налоговой политики, в то время как процесс совершенствования реализуется в контексте изменения тактики налоговой политики. Потому более адекватным нам видится следующее определение.

Налоговая реформа представляет собой ограниченный во времени комплексный процесс кардинальных преобразований налоговой системы с целью приведения ее в соответствие с новым содержанием государственной налоговой политики.

Мировая история налогообложения знает достаточное количество различных налоговых реформ, всю совокупность которых В.Г. Пансков классифицировал по трем основным признакам.

По содержанию налоговые реформы подразделяются на системные и структурные. Системная налоговая реформа подразумевает реализацию кардинальных преобразований самой системы налогообложения, ее концептуальных и методологических основ построения. В результате такой реформы, как правило, коренным образом меняются: перечень налогов, налоговая нагрузка, соотношение прямого и косвенного обложения, принципы построения налоговой системы и т.д.

Структурная налоговая реформа характеризуется кардинальными преобразованиями отдельных структурных элементов налоговой системы. В результате такого рода реформы достигается кардинальная перестройка налогового механизма, налогового администрирования, систем налогового учета на предприятиях, в рамках существующего перечня кардинально меняется структура отнесения к федеральным, региональным и местным налогам, принципиальным образом меняются элементы налогов (базы, ставки, льготы) и т.д. Если образно сравнивать эти реформы, то результатом структурной реформы должна стать новая архитектура функциональных элементов налоговой системы, а результатом системной реформы — новая архитектура ее построения в целом.

В зависимости от объема поставленных целей налоговые системы подразделяются на многоцелевые и ограниченно целевые. Проведение многоцелевой налоговой реформы призвано обеспечить достижение определенной совокупности взаимосвязанных целевых установок по изменению основных параметров функционирования налоговой системы. Результатом становится изменение характера проявления основных функций налогов в народнохозяйственном комплексе страны в соответствии с целями налоговой политики, избранными приоритетными. При проведении ограниченно- (одно-) целевой реформы обеспечивается достижение наиболее актуальной целевой установки по изменению отдельных параметров функционирования налоговой системы. Результатом становится изменение характера проявления основных функций налогов, как правило, стимулирующего характера, в отношении отдельных отраслей народного хозяйства, территорий, форм собственности, форм предпринимательства, производства отдельных видов продукции и т.д.

По продолжительности налоговые реформы подразделяются на кратко-, средне- и долгосрочные. Краткосрочная налоговая реформа характеризуется незначительным временным периодом реализации, как правило, около трех лет. В столь короткий период невозможно осуществить масштабные преобразования, но вполне укладывается реализация ограниченно целевых реформ. Например, возможно снизить налоговые ставки и достичь цели — снижения налоговой нагрузки. Среднесрочная налоговая реформа, имея более продолжительный период, как правило, до восьми лет, позволяет осуществить более существенные структурные преобразования. Однако, как показывает практика, системные преобразования могут быть осуществлены только при долгосрочной налоговой реформе, имеющей период реализации, как правило, свыше восьми лет.

Столь значительная растянутость налоговых преобразований во времени обусловливается: во-первых, крайне осторожным реформаторским подходом большинства правительств к столь болезненной для всех теме, как налоги; во-вторых, внутренней логикой реформ, последовательно проходящих в несколько этапов. Каждый из этапов, в свою очередь, состоит из трех основных периодов.

Подготовительный период очень значим, хотя зачастую его роль и недооценивается в полной мере. Для того чтобы обеспечить успех проведения реформы, необходимо не только ее квалифицированно спланировать, обосновать, разработать новое законодательство, но и подготовить общественное мнение: реформа должна быть объективно необходима и поддержана народом, цели ее должны быть просты и понятны. Так, президент США Дж. Буш (старший) был избран в 1985 г. на волне популярности своего лозунга: «Следите за моими губами: новых налогов не будет», но впоследствии, не сумев сдержать своего обещания, потерял президентство. Маргарет Тэтчер лишилась поста премьер-министра в значительной степени из-за того, что настаивала на введении подушного налога.

Период проведения — это период непосредственной реализации налоговой реформы, когда вводится в действие новое налоговое законодательство и видоизменяется налоговый механизм, происходит их апробация, достаточная по своему временному контексту для выявления законодательных недоработок и практических нестыковок функционирования обновленного механизма.

На завершающем периоде проводится анализ полученных результатов реформы, дается оценка их фискальной и социально- экономической значимости, разрабатываются предложения по совершенствованию налогового законодательства, делаются необходимые выводы о достижении заявленных целей и готовятся обоснования для завершения или продолжения реформ.

При этом следует различать поэтапную реализацию реформы, изначально планируемую при ее запуске, и вынужденную этапность, когда цели реформы не достигаются и возникает необходимость корректировки средств, методов, самих целей, а иной раз и концепции налоговой политики уже по ходу самой реформы. Тогда готовится реализация следующего этапа реформы, но если ожидаемый результат и в этом случае не достигается, планируется третий этап. Различные этапы реформы не всегда строго последовательны; они нередко накладываются друг на друга: завершающий период одного этапа совпадает с подготовительным периодом следующего этапа, и поэтому порой их трудно разграничивать, они воспринимаются подчас как непрерывный процесс реформирования.

Не праздным аспектом является проблема частоты налоговых реформ. При каких изменениях социально-экономической политики становится неизбежным проведение налоговых преобразований? Любые преобразования — процесс болезненный для всех субъектов, результат невозможно предвидеть в полной мере. Ответ на поставленный вопрос может быть только качественный, а не количественный. При незначительных изменениях этой политики возможно обойтись текущим совершенствованием налоговой системы, в то время как при существенном изменении ее содержания кардинальные налоговые преобразования неизбежны. Следовательно, новая социально-экономическая политика будет порождать новую налоговую политику и соответственно новую налоговую реформу.

В результате реализации реформ обеспечивается эволюционное развитие налоговой системы и достигается временное ее соответствие текущей социально-экономической ситуации. Налоговая реформа не может опережать социально-экономические реформы, она следует в их фарватере.

Таким образом, основными признаками налоговых реформ в рыночной экономике являются эволюционность, последовательность и периодичность, а главной целью налоговых преобразований должно стать приведение налоговой системы в соответствие с новыми потребностями социально-экономического развития страны.

Вся вторая половина XX в. связана с перманентными налоговыми реформами в развитых странах, объективная необходимость которых была обусловлена вначале приданием экономической политике мощного социального контекста и, позднее, вхождением этих стран в эпоху постиндустриального развития.

В посткоммунистической России налоговую реформу принято отсчитывать с 1991 г., когда был подготовлен и в последующем реализован первый ее этап. Принятые Закон РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» от 27 декабря 1991 г. № 2118-1 и около 20 соответствующих законов по основным видам налогов составили базу построения принципиально новой налоговой системы российского государства. Сформированная наспех в период политических баталий и глубоких экономических потрясений налоговая система, безусловно, не могла быть идеальной.

Отсутствие отечественного опыта и, как результат, упрощенное сканирование зарубежного опыта построения налоговых систем без учета российской специфики, низкие налоговая культура и ответственность плательщиков, слабость государственной власти предопределили невысокую эффективность функционирования этой системы на первом этапе.

Второй этап реформы принято отсчитывать с обнародования 6 марта 1997 г. Послания Президента РФ Федеральному Собранию, определившего основные ее направления.

Фактически же подготовительный период второго этапа стартовал существенно раньше — с 1995 г., когда обнаружилась практическая бесперспективность дальнейшего развития налоговой системы в рамках старой налоговой политики без кодификации налогов и налоговых правоотношений. На данный момент существовало уже как минимум шесть концепций налоговой политики, представляющих собой различающиеся подходы к наполнению налогового кодекса. Анализ этих концепций свидетельствовал о двух принципиальных подходах к дальнейшему реформированию налоговой системы: радикальному (революционному) и эволюционному. За основу была взята концепция эволюционного реформирования, предложенная специалистами Минфина.

Следует заметить, что двухлетнее обсуждение и принятие Налогового кодекса РФ не останавливали общего хода реформы, которая сопровождалась позитивными и уже осмысленными изменениями. С 1996 г. начал реализовываться курс на сокращение налоговых преференций, отмену ряда избыточных налогов, ликвидацию регионального и местного налоготворчества в части бесконтрольного установления новых налогов. В 1998 г. была принята, а с начала 1999 г. вступила в силу первая часть Налогового кодекса РФ.

Принятие Кодекса призвано было обеспечить формирование понятной и простой налоговой системы. Этот целевой ориентир во многом достигнут: была реализована идея закона «прямого действия», сформирована единая законодательная база налогообложения, систематизированы нормы и положения, регулирующие этот процесс, и приведены в логически цельную систему. Кодекс сформировал также достаточные правовые гарантии и регламентации для участников налоговых правоотношений, создал основу для реализации курса на снижение общего налогового бремени, на общую либерализацию и повышение справедливости налоговой системы. На фоне этих и других позитивных эффектов реформирование не обошлось без некоторых недостатков, хотя и не очень значимых. Так, общие положения во многом оказались «повисшими в воздухе» без решения принципиальных проблем применения конкретных налогов и сборов.

В связи с этим форсировалась работа над второй частью Налогового кодекса РФ, четыре важнейшие главы которой были приняты в августе 2000 г. и вступили в действие с начала 2001 г. Они посвящены федеральным налогам: НДС, НДФЛ, акцизам и ЕСН. С момента их принятия и по настоящее время принято отсчитывать третий этап реформирования налоговой системы, суть которого состоит в кодификации полного перечня налогов и сборов России.

Глава 21. Налог на добавленную стоимость

Глава 22. Акцизы

Глава 23. Налог на доходы физических лиц

Глава 24. Единый социальный налог (отменен с 1 января 2010 г.)

Глава 25. Налог на прибыль организаций

Глава 26. Налог на добычу полезных ископаемых

Глава 26 1 . Система налогообложения для сельскохозяйственных товаропроизводителей (единый сельскохозяйственный налог)

Глава 27. Налог с продаж (отменен с 1 января 2004 г.)

Глава 26 2 . Упрощенная система налогообложения

Глава 26 3 . Система налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности

Глава 28. Транспортный налог

Глава 25 1 . Сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов

Глава 26 4 . Система налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции

Глава 29. Налог на игорный бизнес

Глава 30. Налог на имущество организаций

Глава 25 2 . Водный налог

Глава 25 3 . Государственная пошлина

Глава 31. Земельный налог

К 1 января 2007 г. вне рамок НК РФ продолжает функционировать только один местный налог — на имущество физических лиц.

Третий этап реформы характеризуется ярко выраженными сопряженными процессами уменьшения числа налогов, снижения ставок по основным бюджетообразующим налогам и, как следствие, снижения общего налогового бремени.

Итак, в результате текущего этапа реформы эволюционным путем преобразована налоговая система: ликвидированы практически все низкодоходные и трудноадминистрируемые налоги, обеспечена преемственность сохранением каркаса системы из основных видов налогов, признанных общемировой практикой налогообложения (НДС, акцизов, НДФЛ, налога на прибыль, ресурсных налогов и налогов на имущество), снижена налоговая нагрузка на производителей, повышена эффективность налогового администрирования.

  • Информационно-аналитические бюллетени (ИАБ)
  • Аналитические материалы (АВ, АЗ, АО, МИ)
    • Государственное строительство и конституционные права граждан
    • Экономическая политика
    • Социальная политика
    • Бюджетное, налоговое и финансовое законодательство
    • Оборона и безопасность
    • Внешняя политика
    • Совершенствование законодательного процесса
    • Региональная политика
  • Научно-исследовательские работы для Государственной Думы
  • Материалы к мероприятиям

АВ 2003г. Выпуск 2 НАЛОГОВАЯ РЕФОРМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ОСНОВНЫЕ ЭТАПЫ И РУБЕЖИ

  • Титульный лист
  • Содержание

Этапы налоговой реформы в Российской Федерации.


В Российской Федерации налоговая реформа в своем развитии прошла три этапа. Долгие годы регулирование налоговой сферы не признавалось важнейшей государственной задачей и осуществлялось подзаконными актами, в том числе множеством ведомственных инструкций. Чисто фискальная функция налогов выражалась в прямом их изъятии и накоплении на союзном уровне с последующим распределением средств сверху - вниз . Проведение реформ в России потребовало коренного изменения налоговых отношений.
_________________________
См.: Концепция развития Российского законодательства. Под редакцией Л.А. Окунькова, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, М.: 1994. С. 120.

В 1991 году начинается первый этап налоговой реформы. Принимается целый комплекс законов. Базовым стал Закона Российской Федерации Об основах налоговой системы в Российской Федерации , принятый 27 декабря 1991 года 2118-1. Этот закон определил общие принципы построения налоговой системы в Российской Федерации, виды налогов, сборов, пошлин и других платежей (федеральные, субъектов Федерации и местные налоги), а также права, обязанности и ответственность налогоплательщиков и налоговых органов.
_________________________
См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1992, 11.

Вслед за ним были приняты и другие законы. Закон Российской Федерации от 6 декабря 1991 г. О налоге на добавленную стоимость . Закон Российской Федерации от 7 декабря 1991 г. О подоходном налоге с физических лиц . Закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. О налоге на прибыль предприятий и организаций . Закон Российской Федерации от 20 декабря 1991 г. Об инвестиционном налоговом кредите . Закон Российской Федерации О налогах на имущество физических лиц . Закон Российской Федерации от 13 декабря 1991 г. О налоге на имущество предприятий . Закон Российской федерации О налоге с имущества, переходящего в порядке наследования или дарения .
_________________________
См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1991, 51, ст. 1871. См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации Верховного Совета Российской Федерации, 1992, 12, ст. 591. См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации Верховного Совета Российской Федерации, 1992, 11, ст. 526. См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации Верховного Совета Российской Федерации, 1992, 12, ст. 603. См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации Верховного Совета Российской Федерации, 1992, 12, ст. 597. См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации Верховного Совета Российской Федерации, 1992, 12, ст. 593.

В соответствие с Законом об основах налоговой системы установление и отмена налогов, сборов, пошлин и других платежей, а также льгот их плательщикам осуществляются Верховным Советом Российской Федерации и другими органами государственной власти.
По смыслу закона под другими органами государственной власти не понимались ни Президент Российской Федерации, ни Президиум Верховного Совета, а только Верховные Советы республик в составе Российской Федерации и местные советы народных депутатов.
На уровне Российской Федерации полномочия по всем ключевым налоговым вопросам принадлежали Верховному Совету Российской Федерации, который принимал по ним законы и постановления, имеющие определенное значение для всей системы налогового законодательства. Только Верховный Совет Российской Федерации был вправе вводить и отменять налоги, а также вводить льготный режим налогообложения на территории Российской Федерации. Верховный Совет Российской Федерации мог делегировать право установления определенных налогов, а также льготного налогообложения на территории Российской Федерации другим законодательным или представительным органам власти.
_________________________
См.: Основы налогового права. Под ред. С.Г. Пепеляева - М: 1995. С. 111.

После распада СССР начались центробежные процессы, которые коснулись взаимоотношений центра и регионов по поводу взимания налогов. Поэтому потребовалось более жесткое закрепление принципа единства налоговой политики. Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 10 июля 1992 г. О мерах по обеспечению сбора и поступлений налоговых платежей в республиканский бюджет Российской Федерации было определено, что законодательные и нормативные акты органов власти и управления по вопросам налогообложения применяются постольку, поскольку они не противоречат закону РФ Об основах налоговой системы в Российской Федерации . Фактически же вопреки Конституции и закону об основах налоговой системы правовые акты по налоговым вопросам, входящим в компетенцию высшего представительного органа Российской Федерации принимали другие органы: Президент Российской Федерации, Президиум Верховного Совета, Правительство Российской Федерации. Президенту Российской Федерации V Съездом народных депутатов Российской Федерации было предоставлено право принимать указы, носящие нормативный характер и изменяющие действующие законы.
_________________________
См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации Верховного Совета Российской Федерации, 1993, 32, ст. 1875. См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации Верховного Совета Российской Федерации, 1991, 44, ст. 1456.

22 декабря 1993 г. Президентом Российской Федерации был принят Указ 2268 О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году . Этим Указом был осуществлен переход от принципа единства налоговой политики к налоговой децентрализации. Указ установил, что дополнительные налоги и сборы в республиках в составе Российской Федерации, краях, областях, автономных округах, городах Москве и Санкт-Петербурге, дополнительные местные налоги и сборы, не предусмотренные законодательством Российской Федерации, могут вводиться решением органов государственной власти субъектов Российской Федерации, местных органов государственной власти. При этом уплата этих налогов должна производиться за счет прибыли, остающейся у предприятий и организаций после уплаты налога на прибыль . Таким образом, в дополнение к налогам, установленным федеральным законодательством, органы власти субъектов Федерации и местные органы власти могли устанавливать и вводить в действие любые налоги без ограничения их размера.
_________________________
См.: Основы налогового права. Под ред. С.Г. Пепеляева - М: 1995, С. 113

Результат первого этапа налоговой реформы был не велик.
Сравнительный анализ с налоговом законодательством СССР показал, что принятый в декабре 1991 г. пакет налоговых законов России в значительной мере основывался на той же нормативной базе. Это прежде всего касалось вопросов терминологии, понятийного аппарата, определений (важнейших для налогового права нормативных элементов), конструкций норм, построения отдельных институтов (особенно показателен Закон о налогообложении доходов физических лиц, в котором основным классифицирующим признаком режимов налогообложения является наличие места основной работы). Неразработанными остались основные общие и общерегулирующие институты (прежде всего касающиеся прав налогоплательщиков, обязанностей и ответственности налоговых органов); процедурно-процессуальные (порядок проведения проверок, производство по делам о налоговых правонарушениях), остались вне законодательного регулирования такие важнейшие институты, как представительство в налоговых правоотношениях, защита и другое.
_________________________
См.: Концепция развития Российского законодательства. Под редакцией Окунькова Л.А., Тихомирова Ю.А., Орловского Ю.П. Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, М.: 1994. С. 124.

В 1992 - 1993 гг. налоговая реформа пошла не по пути решения этих проблем, а по пути усиления фискального характера налогообложения, административной и уголовной репрессии. Высокие ставки налога, незначительный объем льгот, отсутствие или расплывчатость основных терминов, сложных экономических понятий и категорий, нечеткость процедур расчета делали налоговый климат в стране неблагоприятным.

Второй этап налоговой реформы начинается с принятием Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года. К этому времени все острее назревали потребности обновления и дальнейшего развития налогового законодательства, которое впервые приобретает значение подотрасли финансового законодательства.
Нормы Конституции РФ, касающиеся защиты прав и свобод человека и гражданина, установлены, чтобы на практике реализовать конституционную защиту частной собственности при осуществлении налоговых отношений, подтвердить приоритетность защиты прав налогоплательщика при толковании и коллизии правовых норм, обеспечить законность в налоговых правоотношениях.
Конституционные нормы и принципы, по которым построены налоговая система можно разделить на две группы: Первая - принципы определяющие основы налоговой политики и налоговых отношений между Федерацией и субъектами. Вторая - принципы определяющие основы поведения и правовой статус участников налоговых отношений.
_________________________
См.: Российская юридическая энциклопедия. - М.: 1999, ст. 1686.

На этом этапе с 1 января 1994 года Указом Президента РФ N 2270 от 22 декабря 1993 года вводятся новые федеральные налоги:
- специальный налог с предприятий, учреждений и организаций для финансовой поддержки важнейших отраслей народного хозяйства Российской Федерации и обеспечения устойчивой работы предприятий этих отраслей;
- транспортный налог с предприятий, учреждений и организаций (кроме бюджетных) в размере 1 процента от их фонда оплаты труда, с включением уплаченных сумм в себестоимость продукции (работ, услуг).
С 1 января 1996 года специальный налог с предприятий, учреждений и организаций для финансовой поддержки важнейших отраслей народного хозяйства Российской Федерации и обеспечения устойчивой работы предприятий этих отраслей отменен.
_________________________
См.: Федеральный закон N 25-ФЗ от 23 февраля 1995 года.

С 15 ноября 1997 года транспортный налог отменен, так как Указ Президента РФ от 22.12.93г. N 2270, в соответствии с которым был введен транспортный налог с предприятий, учреждений и организаций (кроме бюджетных) утратил силу с 15.11.97г. на основании Указа Президента РФ "О признании утратившими силу некоторых указов Президента Российской Федерации" от 15.11.97г. N 1233.
Важная особенность второго этапа налоговой реформы заключалась в том, что впервые в истории России на конституционном уровне была закреплена норма, устанавливающая право вводить налоги только законодателю.
В связи с этим с принятием Конституции 1993 г. возникла острая потребность обновления и дальнейшего развития налогового законодательства, которое на этом этапе впервые приобретает значение подотрасли финансового законодательства. Неурегулированность налоговых правоотношений являлось одним из факторов экономической и социальной напряженности. Важнейшей задачей в этих условиях являлось принятие Налогового кодекса Российской Федерации. Только в рамках кодекса можно было закрепить основные цели и задачи налоговой политики, создать отвечающую требованиям экономической и социальной эффективности налоговую систему.

Третий этап налоговой реформы начался в 1998 году и продолжается до сих пор. Его начало было ознаменовано принятием 31 июня 1998 года части первой Налогового кодекса. Это дало возможность более детально реализовать на практике принцип разграничения полномочий между государственными органами Российской Федерацией, ее субъектов и органами местного самоуправления.
В третье тысячелетие Россия вступила с Налоговым кодексом, и это впервые за всю историю российской государственности. Создана совершенно новая основа правового регулирования налоговой системы в период перехода к рыночной экономике.
Часть первая НК РФ, принятая Федеральным законом от 31 июля 1998 г. 147-ФЗ в редакции Федеральных законов от 9 июля 1999 г. 154-ФЗ и 155-ФЗ, действует с 1999 г. формулирует основные принципы современной системы налогообложения в Российской Федерации, дает определения, касающиеся таких понятий, как налоги и сборы по уровням бюджетов , налоговая база , налоговый агент , налогоплательщик , налоговые ставки , налоговые правонарушения , меры ответственности за налоговые правонарушения , налоговый контроль и др.
Первые главы части второй НК РФ приняты Федеральным законом от 5 августа 2000 г. 118-ФЗ. К концу 2002 года вторая часть НК РФ состоит уже из 11 глав, половина которых была принята в 2002 году и которыми определен порядок исчисления и уплаты основных налогов.
Большинство положений второй части Кодекса отличается несомненной новизной.
Во-первых, часть вторая Кодекса является особенной и включает нормы, регулирующие конкретные виды налогов. Как уже говорилось, их одиннадцать: налог на добавленную стоимость, акцизы, налог на доходы физических лиц, единый социальный налог; налог на прибыль, налог на добычу полезных ископаемых, налог с продаж, единый налог на сельскохозяйственных товаропроизводителей, упрощенная система налогообложения для субъектов малого предпринимательства, система налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности, транспортный налог.
Во-вторых, положения части второй Кодекса вносят принципиальные изменения в систему законодательства о налогах и сборах. Появились совершенно новые налоги, например, единый социальный налог. Правовое регулирование ранее существующих налогов идет по пути их объединения и упрощения, что значительно видоизменяет его характер.
В-третьих, часть вторая Кодекса очень часто дополняет, а также изменяет, уточняет) нормы первой части. Например, все элементы налога, которые перечислены в статье 17 части первой НК РФ, а также специфические понятия ("объект налогообложения", "налоговая база", "особенности определения налоговой базы", "освобождение от налогообложения по конкретным видам налогов") конкретизируются и раскрываются применительно к каждому налогу во второй части Налогового кодекса.
Таким образом, в настоящее время в Российской Федерации происходит быстрое развитие налогового права. Появляются новые виды налогов и существенно меняются уже существующие. Многие нормы налогового права долгое время носили подзаконный характер, т. е. регулировались в основном указами президента и постановлениями правительства. Но сейчас наконец-то появился единый кодифицированный законодательный акт - Налоговый кодекс, - который является значительным шагом вперед в налоговой реформе в России. Только в рамках кодекса можно было закрепить основные цели и задачи налоговой политики, создать отвечающую требованиям экономической и социальной эффективности налоговую систему. Общие нормы и принципы Налогового кодекса Российской Федерации распространяют свое действие на все нормы налоговых институтов, что способствовало развитию правовых возможностей разрешения споров в налоговом праве. Форма целостного, комплексного акта дала возможность увязать и сбалансировать права и обязанности, как налогоплательщика, так и налоговых органов. Это также дало возможность более детально реализовать на практике принцип разграничения полномочий между государственными органами Российской Федерацией, ее субъектов и органами местного самоуправления.
Активно начали работать основные качества кодифицированных актов:
- всеобщность применения, что особенно важно в условиях поиска баланса интересов, прав и обязанностей Российской Федерации и ее субъектов;
- системность - целостный и комплексный охват экономического и правового материала;
- особая правовая значимость;
- высокая технико-юридическая отработанность;
- длительность действия, стабильность юридических режимов.
Осуществление налоговой реформы по перечисленным направлениям привело к более справедливому распределению налоговой нагрузки, существенно ослабило стимулы к уклонению от уплаты налогов, позволило стабилизировать и снизить номинальные ставки налогов.
Важнейшим результатом проведения налоговой реформы стал рост доходов бюджета, что существенно облегчило решение задачи сокращения бюджетного дефицита.

Еще до принятия общей части НК в Российской Федерации в соответствии с ее территориальным устройством сформировалась трехуровневая система налоговых отчислений:

– федеральные налоги и сборы;

– региональные налоги и сборы;

– местные налоги и сборы.

Этот подход был сохранен законодателем и в НК. Однако до 1 января 2005 г. перечень налогов и сборов, взимаемых в Российской Федерации, содержался в сохранявших свою силу нормах ст. 18–21 Закона об основах налоговой системы. Нормы ст. 12–15 и ст. 18 общей части НК, посвященные определению видов налогов, взимаемых на территории РФ, до этого момента не действовали.

С 1 января 2005 г. система российских налогов и сборов определяется исключительно на основании норм НК. При этом на региональном и местном уровнях в настоящее время предусмотрена уплата только налогов и не установлено ни одного вида сбора.

Федеральные налоги и сборы – это налоги и сборы, устанавливаемые НК и обязательные к уплате на всей территории РФ.

В настоящее время на территории РФ действуют следующие виды федеральных налогов:

– акцизы (гл. 22 НК);

– налог на прибыль организаций (гл. 25 НК);

– водный налог (гл. 25.2 НК);

В состав федеральных сборов входят:

– государственная пошлина (гл. 25.3 НК);

– сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов (гл. 25.1 НК).

Рассматриваемая ранее в составе федеральных сборов таможенная пошлина с 1 января 2005 г. переведена в категорию неналоговых платежей, и действие норм законодательства о налогах и сборах на порядок ее исчисления и уплаты теперь не распространяется. Порядок исчисления и уплаты таможенной пошлины определяется в соответствии с Законом РФ от 21.05.1993 № 5003-1 «О таможенном тарифе» и разд. III TK.

Особенности правового регулирования установления, изменения и отмены федеральных налогов и сборов отражены в табл. 2.2.

Региональные налоги – это налоги субъектов РФ. Региональными признаются налоги, которые установлены НК и законами субъектов РФ о налогах и обязательны к уплате на территориях соответствующих субъектов РФ.

Принятие федерального закона о региональном налоге порождает право субъекта РФ своим законом установить и ввести в действие такой налог независимо от того, вводят ли его на своей территории другие субъекты РФ. При этом законодатель субъекта РФ может осуществлять правовое регулирование регионального налога при условии, что оно не увеличивает налоговое бремя и не ухудшает положение налогоплательщиков по сравнению с тем, как это определяется федеральным законом.

К региональным налогам в настоящее время относятся:

– налог на имущество предприятий (гл. 30 НК);

– транспортный налог (гл. 28 НК);

– налог на игорный бизнес (гл. 29 НК).

Особенности правового регулирования установления, изменения и отмены региональных налогов и сборов отражены в табл. 2.2.

Местные налоги – это налоги, устанавливаемые НК и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о налогах, вводимыми в действие в соответствии с НК и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований и обязательные к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований.

В настоящее время предусмотрена возможность взимания следующих видов местных налогов:

– налог на имущество физических лиц (гл. 32 НК – находится в стадии разработки; действует Закон о налогах на имущество физических лиц);

– земельный налог (гл. 31 НК).

Особенности правового регулирования установления, изменения и отмены местных налогов и сборов отражены в табл. 4.1.

Таблица 4.1Особенности правового регулирования установления, изменения и отмены федеральных, региональных и местных налогов и сборов (с 1 января 2005 г.)

* Местные налоги и сборы в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге устанавливаются и вводятся в действие и прекращают действовать в соответствии с НК и законами указанных субъектов РФ.

Действующая система налогообложения допускает установление специальных налоговых режимов (систем налогообложения). Установление и введение в действие специальных налоговых режимов (СНР) не относится к установлению и введению в действие новых налогов и сборов. Случаи и порядок применения СНР определяются актами законодательства о налогах и сборах.

Специальным налоговым режимом признается особый порядок исчисления и уплаты налогов и сборов, применяемый в случаях и в порядке, установленных НК и иными актами законодательства о налогах и сборах. СНР могут предусматривать особый порядок определения элементов налогообложения, а также освобождение от обязанности по уплате отдельных налогов и сборов.

Установление и введение в действие СНР не идентично установлению и введению в действие новых налогов и сборов.

К специальным налоговым режимам относятся:

– система налогообложения для сельскохозяйственных товаропроизводителей (единый сельскохозяйственный налог) (гл. 26.1 НК);

– упрощенная система налогообложения (гл. 26.2 НК);

– система налогообложения в виде ЕНВД для отдельных видов деятельности (гл. 26.3 НК);

– система налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции (гл. 26.4 НК).

На момент формирования современной налоговой системы в начале 1990-х гг. внутренняя налоговая политика Российской Федерации состояла в решении следующих задач:

– ограничение стихийности рыночных отношений;

– воздействие на формирование производственной и социальной инфраструктур;

Формирование налоговой системы, а вместе с ней и государственной политики в сфере налогов проходило в условиях глобальных экономико-политических преобразований, повлекших за собой пересмотр уже действующих и создание качественно иных механизмов обеспечения существования государства.

Дальнейшее развитие налоговой системы потребовало пересмотра, как отдельных элементов, так и ее основных задач и непосредственной роли в системе государственной власти РФ. Было принято решение о реформировании налоговой системы.

Основными задачами, решение которых происходило в ходе налоговой реформы, стали:

– повышение уровня справедливости и нейтральности налоговой системы;

– снижение общего налогового бремени;

– упрощение налоговой системы;

– обеспечение стабильности и предсказуемости налоговой системы;

– создание эффективного инструмента государственного противодействия негативному влиянию на налоговую систему «проблемных налогоплательщиков».

В процессе реформирования налоговой системы РФ к настоящему моменту уже проведено несколько этапов.

Основными задачами первого этапа реформирования налоговой системы РФ были названы:

– формирование единого подхода к вопросам налогообложения, включая предоставление права на получение налоговых льгот, а также защиту законных интересов всех налогоплательщиков;

– четкое разграничение прав по установлению и взиманию налоговых платежей между различными уровнями власти;

– закрепление приоритета норм, установленных налоговым законодательством, над иными законодательно-нормативными актами, не относящимися к нормам налогового права, однако в той или иной мере затрагивающими вопросы налогообложения;

– достижение однократности налогообложения, означающей, что один и тот же объект может облагаться налогом одного вида только один раз за установленный законом период налогообложения;

– определение конкретного перечня прав и обязанностей налогоплательщиков, с одной стороны, и налоговых органов – с другой.

Нормативное закрепление путей своего достижения поставленные задачи нашли в Законе об основах налоговой системы.

Отсутствие единой научно обоснованной концепции на первом этапе формирования современной налоговой системы Российской Федерации привело к несбалансированному построению механизма налогообложения, недостатки которого продолжают проявляться и сегодня.

Второй этап налоговой реформы, реализация которого началась с середины 1990-х гг., преследовал задачи:

– построения стабильной, единой для Российской Федерации налоговой системы с правовым механизмом взаимодействия всех ее элементов в рамках единого налогового правового пространства;

– развития налогового федерализма, позволяющего обеспечить федеральный, региональные и местные бюджеты закрепленными за ними и гарантированными налоговыми источниками доходов;

– создания рациональной налоговой системы, обеспечивающей достижение баланса общегосударственных и частных интересов и способствующей развитию предпринимательства, активизации инвестиционной деятельности, увеличению богатства государства и его граждан;

– сокращения общего количества налогов в стране, запрет на введение налогов и сборов, не указанных в налоговом законодательстве;

– снижения общего налогового бремени;

– формирования единой налоговой правовой базы;

– совершенствования системы ответственности плательщиков за нарушение налогового законодательства;

– интеграции всего массива законодательных и нормативных актов в единый нормативный документ;

– закрепления единого понятийного аппарата, предусматривающего однозначную трактовку положений налогового законодательства;

– отмены всех видов налогов и сборов, имеющих базой объем производимой продукции (налог с оборота);

– реформирования порядка налогообложения средств, направляемых на оплату труда;

– исчисления базы для налога на прибыль согласно действующим мировым стандартам;

– отказа от многочисленных льгот и преференций;

– создания системы предупреждения совершения противоправных действий в налоговой сфере;

– повышения экономической ответственности за совершение налоговых правонарушений и преступлений.

Одним из важнейших результатов второго этапа реформирования налоговой системы РФ стало принятие первой, а затем и второй части НК. С середины 1998 г. началась активная работа органов налоговой администрации по сокращению размера налоговых недоимок. Закрытый перечень налогов и сборов, предусмотренный в первоначальном варианте текста НК, включал только 28 наименований (с 1 января 2006 г. в стране действует налоговая система, состоящая из 14 налогов и сборов и четырех специальных налоговых режимов), что по сравнению с почти сотней различных налогов и сборов уже является существенным позитивным фактором.

Безусловно, действующая в России налоговая система еще находится в стадии становления и пока недостаточно сбалансирована. Налоговое законодательство, служащее правовой основой ее существования, содержит в себе ряд неточностей. Только в течение 2005 г. принятыми федеральными законами в текст первой и второй частей НК было внесено около 700 поправок и дополнений.

В целях совершенствования налогообложения малого бизнеса устранены имевшиеся ранее недостатки в порядке упрощенной системы налогообложения и системы налогообложения в виде ЕНВД для отдельных видов деятельности.

Для организаций, использующих труд инвалидов, значительно расширен перечень социальных целей, на которые может быть направлена получаемая прибыль.

С 1 января 2006 г. на территории РФ отменен налог на наследование и дарение.

В отношении производства и оборота этилового спирта и спиртосодержащей продукции, наряду с конкретизацией и уточнением отдельных понятий, используемых в том числе в целях налогообложения такой продукции, были определены дополнительные меры, направленные на дальнейшее усиление государственного контроля в данной сфере экономики и планомерное вытеснение теневого сектора.

Для субъектов, осуществляющих сельскохозяйственную деятельность, расширен перечень лиц, имеющих право переходить на уплату единого сельскохозяйственного налога, и уточнены сроки уплаты этого налога.

В целях стимулирования инвестиционной активности предусмотрены особенности предоставления резидентам создаваемых особых экономических зон налоговых и таможенных преференций.

Новый порядок административного взыскания недоимок и санкций по обязательным платежам в бюджет и внебюджетные фонды должен снизить количество налоговых споров, требующих судебного разрешения, и тем самым в целом по стране будет способствовать обеспечению доступности правосудия и своевременного рассмотрения дел судами.

В числе основных задач налоговой политики в настоящий период названы:

– повышение четкости правил налогообложения, в том числе путем разграничения правомерной практики налоговой оптимизации и криминального уклонения от уплаты налогов;

– способствование посредством налоговых механизмов развитию рынка доступного жилья, развитию образования и здравоохранения;

– повышение экономических стимулов для увеличения заработной платы и легализации ее выплаты при одновременном снижении нагрузки на бизнес (прежде всего путем реформирования процедуры исчисления и уплаты ЕСН).

Налоговая система должна обеспечивать финансирование бюджетных потребностей, быть при этом необременительной для субъектов экономики и не препятствовать повышению их конкурентоспособности и росту деловой активности. Текущий этап развития налоговой системы должен включить в себя не только научную проработку элементов системы налогообложения, но и создание эффективной системы борьбы с противоправными действиями, посягающими на налоговую безопасность государства.

С усложнением механизма налогообложения в налоговые правоотношения помимо налогоплательщика (плательщика сборов) и представителей казны (фиска) стали вовлекаться и иные органы и лица.

На сегодняшний день в систему участников налоговых правоотношений входят:

– сборщики налогов и сборов;

– органы налоговой администрации;

– временные участники налоговых правоотношений.

Налоговообязанными лицами признаются лица, на которых возложена обязанность уплачивать налоги и сборы. Налоговообязанными лицами в России являются налогоплательщики и плательщики сборов.

Действующее законодательство допускает возможность участия в налоговых правоотношениях налогоплательщиков и плательщиков сборов как лично, так и при посредстве своих представителей. Однако такие представители не имеют собственных целей участия в налоговых правоотношениях, а лишь исполняют поручения налогоплательщика или представляют его интересы в пределах, установленных законом. По этой причине, представители налогоплательщика (плательщика сбора) не рассматриваются в качестве самостоятельных участников налоговых отношений.

Сборщики налогов и сборов в налоговых правоотношениях осуществляют деятельность по непосредственному получению от налогоплательщиков налоговых платежей с последующей передачей аккумулированных сумм и записей об исполненных налоговых обязанностях в уполномоченные государственные органы. Функции сборщиков налогов и сборов в России в настоящее время фактически выполняют налоговые агенты, банки, почтовые отделения, органы местного самоуправления и др. Права и обязанности сборщиков могут различаться.

Органы налоговой администрации осуществляют непосредственное управление системой налогообложения в государстве. Такие органы наделены контрольными и правоохранными полномочиями в налоговой сфере. В настоящее время в состав налоговой администрации РФ входят: система налоговых органов; уполномоченные финансовые органы; специализированные подразделения ОВД.

Фискальные органы – органы, ответственные за формирование и использование финансовых ресурсов государства, аккумулируемых в бюджете страны и государственных внебюджетных фондов. В России функции фискальных органов выполняют органы казначейства и государственных внебюджетных фондов (например, Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ).

Следует отметить, что на определенных этапах развития налоговой системы осуществление фискальных функций и функции в сфере налогового администрирования могут быть возложены на один и тот же орган государственной власти. Так, до недавнего времени государственные внебюджетные фонды при определенных обстоятельствах наделялись и функциями по налоговому контролю и в связи с этим принимали участие в налоговых правоотношениях и как фискальный орган, и как орган, входящий в систему налоговой администрации.

Временные участники налоговых правоотношений. В определенных случаях, предусмотренных законодательством, участники налоговых правоотношений обладают правом привлечь к участию в налоговых отношениях иные лица и организации, обладающие специфическими знаниями и навыками, необходимыми для разрешения конкретной проблемной ситуации. Участие таких лиц в налоговых правоотношениях, как правило, ограничивается выполнением профессиональной функции, ради которой указанные лица и организации и были приглашены. К числу временных участников налоговых правоотношений можно отнести, к примеру, экспертов, специалистов и переводчиков, привлекаемых для участия в проведении конкретных действий по осуществлению налогового контроля.

Роль регистрационных органов в налоговых правоотношениях. НК предусмотрена обязанность регистрационных органов исполнительной власти извещать налоговые органы о тех зарегистрированных ими действиях налогоплательщиков, которые могут привести к возникновению, изменению или прекращению их налоговых обязательств.

Информацию налоговым органам в настоящее время предоставляют:

– органы юстиции, выдающие лицензии на право нотариальной деятельности;

– советы адвокатских палат субъектов РФ;

– органы, осуществляющие регистрацию физических лиц по месту жительства;

– органы, осуществляющие регистрацию актов гражданского состояния физических лиц;

– органы, осуществляющие учет и (или) регистрацию недвижимого имущества;

– органы, осуществляющие регистрацию транспортных средств;

– органы опеки и попечительства, воспитательные, лечебные учреждения, учреждения социальной защиты населения и иные аналогичные учреждения, которые в соответствии с федеральным законодательством осуществляют опеку, попечительство или управление имуществом подопечного;

– органы (учреждения), уполномоченные совершать нотариальные действия;

– нотариусы, осуществляющие частную практику;

– органы, производящие учет и (или) регистрацию пользователей природными ресурсами, а также лицензирование деятельности, связанной с пользованием этими ресурсами;

– органы, осуществляющие выдачу и замену документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации на территории РФ;

– органы и организации, осуществляющие аккредитацию филиалов и представительств иностранных юридических лиц.

Порядок предоставления такой информации и ее состав урегулирован в ст. 85 НК.

Не все знают, что начало масштабной налоговой реформе в России положил Указ Президента от 08.05.1996 № 685. Весьма примечательный документ, между прочим! Напоминает современные послания президента, но во многом играл роль закона.

Основными направлениями налоговой реформы тогда были названы:

1. Сокращение числа налогов.

2. Построение стабильной налоговой системы, обеспечивающей единство и непротиворечивость, а также неизменность в течение финансового года системы налогов.

3. Облегчение налогового бремени производителей продукции.

Что же мы видим сегодня?

1. В середине 90-х в стране в результате местного «налоготворчества» насчитывалось около сотни налогов. Сегодня Налоговый кодекс содержит 15 обязательных платежей, включая страховые взносы, и 5 спецрежимов, каждый из которых предусматривает свой платеж. Всего 20 официальных налогов и сборов (скоро к ним добавится налог на дополнительный доход от добычи углеводородного сырья – НДД). И еще порядка 50 «неофициальных» – так называемых неналоговых платежей, удивительно похожих на налоги и сборы. Итого 70. Это только на федеральном уровне. Что на региональном, не знает никто. Возможно, на ту же сотню и выходим.

2. Если разделить количество дней в году на количество изменяющих законов (46 в 2017 году), то получается, что сейчас Налоговый кодекс меняется «в среднем» раз в 8 дней. Другими словами, «период стабильности» Кодекса – одна неделя.

Да, новые налоги вводятся с нового календарного года. Но система налогов – это не только их перечень, но и основные параметры. Так что неизменность в течение финансового года системы налогов обеспечить по-настоящему не удалось.

С целью единства и непротиворечивости правового регулирования налогообложения, как известно, был принят Налоговый кодекс. При этом знакомых каждому налогоплательщику случаев несогласованности, коллизий и прямых противоречий в нем не счесть. Например, согласно п. 2 ст. 4 НК Федеральная налоговая служба не вправе издавать нормативные акты по вопросам налогообложения. Точка. В то же время, сам Налоговый кодекс предусматривает десятки случаев, когда налоговому ведомству законодатель прямо делегирует полномочия по изданию нормативных актов (что неопровержимо подтверждается их регистрацией в Минюсте). Нет, но да…

3. Что касается налоговой нагрузки, то она снижена, и не только на производителей, если речь идет о номинальной нагрузке. Если же мы говорим о реальной нагрузке, то учитывая состоявшийся в целом выход из тени, нагрузка повысилась. Об этом свидетельствует и увеличение размеров бюджетов всех уровней. Но тут надо еще посмотреть долю налогов в ВВП в 90-е и тогда делать окончательные выводы.

Кроме того, Указом предлагалось:

- развитие налогового федерализма (в результате сегодня налоговая система России стала еще ближе к налоговым системам унитарных государств, но это скорее следствие политических процессов; впрочем, ситуация начинает меняться: признан, хотя и не всегда соблюдается, принцип «двух ключей», когда речь идет о федеральных льготах по региональным и местным налогам);

- сокращение льгот и исключений из общего режима налогообложения (с 2001 года количество льгот было резко сокращено, однако нельзя не заметить, что в последние десять лет льготы раздают налево и направо);

- увеличение роли экологических налогов и штрафов (тогда еще никто не знал, что Конституционный суд без публичного рассмотрения вынесет печально известное Определение от 10.12.2002 № 284-О, призванное преодолеть окольным путем решение Верховного суда и спасти плату за загрязнение, установленную не законом, а Правительством. Определение, которое лишило государство эффективного администрирования платы за загрязнение, а также появившихся в дальнейшем утилизационного и экологического сборов. Определение, которое запустило процесс появления все новых и новых «неналогов»;

- проведение в 1996 году налоговой амнистии для организаций (ближайшая амнистия была проведена в 2007 году для граждан).

Благодаря Указу появилось понятие технических ошибок (сегодня это ст. 81 НК): если налогоплательщик самостоятельно выявил и сообщил налоговым органам об ошибках, допущенных при составлении и расчете налоговых платежей, такие ошибки не признавались налоговыми правонарушениями.

А самая известная инновация, внедренная именно Указом – счета-фактуры, сакральный смысл которых российские бухгалтеры и инспектора не смогли постичь за много лет (изменения наметились лишь в последние три года благодаря АСК НДС-2, а также решениям Конституционного и Верховного судов о том, что если продавец выставил счет-фактуру и сделал начисление, то покупатель имеет право на вычет, даже если операция по закону не облагается).

С одной стороны, ставки понизились, экономика во многом обелилась, расширив налоговую базу, прошла кодификация, налоговая служба перестроила свою работу.

С другой стороны, не удалось:

- заметно сократить количество налогов;

- обеспечить непротиворечивость налогового законодательства и стабильность налоговой системы;

- развить налоговый федерализм;

- создать работоспособную систему экологических платежей.

С тех пор Налоговый кодекс правится перманентно.

Наиболее активная фаза налоговой реформы пришлась на «нулевые», когда активно пополнялась новыми главами вторая часть Кодекса. Но и в последние годы поправки тоже были довольно заметны.

Только за последние восемь лет появились торговый сбор и патенты, имущественные налоги переведены на исчисление от кадастровой стоимости, администрирование страховых взносов вернулось налоговой службе, розница перешла на онлайн-кассы. Налоговый кодекс пополнился принципиально новыми институтами: появился целый новый раздел – V.1 (ТЦО), введены КГН, налоговый мониторинг, международный автоматический обмен финансовой информацией, понятия контролируемых иностранных компаний и фактического получателя дохода. Законодательно определены пределы налоговой экономии, предусмотрены особенности налогообложения региональных инвестпроектов. Не говоря уже об ощутимых изменениях налога на прибыль, НДС, акцизов и других платежей.

Итак, двадцать лет назад был принят Налоговый кодекс (часть первая). Он прошел стадию бурного развития. Казалось бы, налоговая реформа завершилась, и надо лишь устранить недоделки. Ведь даже в президентском послании 1 декабря 2016 г. прозвучало осторожное предложение провести «настройку» налоговой системы и в дальнейшем ее существенно не менять.

Что же будет дальше?

А вот что. Налоговый кодекс. заново перепишут.

В опубликованных недавно рекомендациях Парламентских слушаний на тему «Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 годов» содержится такой примечательный пункт:

«2.6. Новая редакция Налогового кодекса Российской Федерации

Основным законодательным актом налоговой системы Российской Федерации является НК РФ, принятый в 1998 году. Будучи законом прямого действия, он был призван кодифицировать правила налогообложения, существовавшие на тот момент в десятках нормативных актах, и создать правовую основу для формирования налогового законодательства Российской Федерации. Однако за прошедшие 20 лет это значение НК РФ во многом было утрачено и он стал трудноприменимым. Так, в настоящее время НК РФ представляет собой набор большого количества отсылок как к нормам самого НК РФ, так и к актам Правительства Российской Федерации или актам региональных и местных органов власти. При этом частое и порой несистемное внесение изменений в него влечет возникновение противоречий между содержащимися в нем нормами, порождая необходимость внесения новых изменений.

В связи с этим, участниками парламентских слушаний поддержано предложение о необходимости подготовки новой редакции НК РФ, разработанной на основе накопленного опыта правового регулирования налоговых отношений».

По совпадению или нет, но ровно такую же идею высказывает председатель комитета по бюджету и налогам Госдумы А.М. Макаров с самого начала этого года на Гайдаровском, Сочинском, Питерском экономических форумах, а теперь вот и на Парламентских слушаниях.

Из официальной стенограммы Слушаний от 09.07.2018:

«Так вот в этой связи возникает вопрос, что мы могли бы сделать? Что можно было бы добавить к тому, что сегодня предлагается? Почему я сейчас об этом говорю? Вот, скажем, налоговая политика, никто не сомневается, что это важнейший инструмент. Но вот в этом месяцев, в июле, 20 лет, как мы приняли общую часть Налогового кодекса. Это был лучший объективный документ 20 лет тому назад. А сегодня он отстает, сегодня он не соответствует тем возможностям, которые наработаны налоговой службой. Просто когда он писался, мы даже представления не имели о цифровизации, мы не имели представления о тех возможностях, которые сегодня возникнут. И получается, что Налоговый кодекс сегодня тормозит те возможности, которые есть для того чтобы решать эти проблемы. Правда, мы пытаемся это успешно решить. Мы, например, более 40 законов, поправок в Налоговый кодекс принимаем ежегодно. Уже в эту сессию, например, у нас к принятию 25 налоговых законов. Чтобы было понятно, налоговых законов за это время, за 20 лет мы приняли более 600. Это несколько десятков тысяч поправок. С Налоговым кодексом сегодня работать как с законом прямого действия просто невозможно. Объективно нужна новая редакция Налогового кодекса».

Как вы думаете, что все это значит? Правильно, новую работу для юристов, консультантов и аудиторов: консультации, семинары, споры.

А как же иначе, ведь если задумка лишь в том, чтобы переписать Кодекс набело, изложить его грамотным русским языком (наконец-то!), понятным если не каждому гражданину, то хотя бы каждому бухгалтеру, то смысловые изменения неизбежны.

Если хотя бы "просто" перенумеровать статьи "по порядку", да поменять/добавить/удалить какие-то фразы, да слова переставить, «чтоб было красиво», неизбежно полетит вся экосистема Налогового кодекса, вся его "грибница": многочисленные официальные и неофициальные разъяснения, многолетняя судебная практика, привязанные к конкретным пунктам и абзацам - все надо будет отыскивать заново и заново открывать (толковать).

Даже если поменять несколько слов в предложении, его содержание неизбежно изменится (а иначе зачем менять?). По крайней мере, появится повод для нового прочтения. Тут можно только еще раз порадоваться за налоговых специалистов, бухгатеров, инспекторов, адвокатов, судей, разработчиков программных средств и средств массовой информации – они без работы в ближайшие десять лет точно не останутся. Как и депутаты комитета по бюджету и налогам.

Если же цели более серьезные, чем поддержание занятости населения, то хотелось бы понимать, что это за цели. Для чего переписать? Чтобы что?

Новую редакцию предлагается разработать "на основе накопленного опыта правового регулирования налоговых отношений". Сравнивая 53-е Постановление ВАС РФ о налоговой выгоде и статью 54.1 НК, можно представить, что ждет в таком случае Кодекс и всех нас. Именно на этом примере все мы, свято верящие в прогресс, отчетливо поняли и убедились, что новое – не всегда хорошее. Суды ведь сказали вслед за ФНС, а Верховный суд подтвердил, что новая статья не применяется к старым проверкам и текущим спорам. Почему? Да потому что не предусматривает никаких дополнительных гарантий защиты прав налогоплательщиков.

С Налоговым кодексом сегодня работать как с законом прямого действия действительно невозможно. Но он и не был никогда таковым, с самого начала подразумевая целый пласт подзаконных актов. Удалось лишь отказаться от инструкций как обязательных для налогоплательщиков нормативных актов, но их место закономерно заняли многотысячные письма Минфина и ФНС. И вряд ли нужно "выпрямлять" Кодекс, отсекая возможность приказов и официальных разъяснений - это изначально нежизнеспособная и совершенно негибкая система в нашу-то эпоху перемен.

Переписать закон заново - дело нехитрое. Но переписать Кодекс на принципиально ином качественном уровне, так, чтобы в нем стало меньше неясностей, пробелов и противоречий, хватит ли у нынешней Думы переписывалки?

Новая редакция неизбежно приведет к новому столкновению интересов и противоборству различных общественных сил, к изменению status quo, это надо понимать.

Лично я уверен, что налоговое законодательство и дальше будет заметно меняться, именно поэтому предлагаю ввести существенную отсрочку изменений, ухудшающих положение налогоплательщиков.

Лично я давно мечтаю переписать Налоговый кодекс человеческим языком, с соблюдением юридических принципов, правил законодательной техники, логики, здравого смысла и все такое. Еще с тех пор, как двадцать лет назад, в кризисном августе 1998 года, работал над первым профессиональным комментарием к свежепринятому Кодексу (посмотрите ради интереса, как выглядела самая первая редакция части первой: читать ее было невозможно, но зато говорилось о принципе справедливости налогообложения).

На мой взгляд, для начала работы над новой редакцией Налогового кодекса нужны по меньшей мере веские политические гарантии и правовые механизмы неухудшения положения налогоплательщиков, а также объявление целей "редактирования". По большей мере - создание институтов качества, например, таких, как при подготовке и доработке Гражданского кодекса, остающегося общероссийским примером высокого уровня законотворческой работы.

Пока же мы услышали лишь некие претензии депутатов к качеству закона. По сути - признание собственного многолетнего брака ("частое и порой несистемное внесение изменений"). Если это повод "позвать редактора", то повод сомнительного свойства. Но точно не причина, и тем более не цель.

И в завершение.

Помните недавнее определение КС от 11.10.2016 № 2152-О, которым было одобрено не просто внесение поправок в законопроект во втором чтении, а его полное переписывание, в том числе включение нового налога (торгового сбора)?

Как готовятся и принимаются налоговые законопроекты во втором чтении, мы можем узнать, например, из стенограммы принятия 21 ноября 2008 г. во втором чтении законопроекта № 122143-5 (стал Федеральным законом от 26.11.2008 № 224-ФЗ).

"Макаров А.М. […] Коллеги, мне очень сложно говорить, извините, ради бога, мы просто работали до 8 часов 30 минут утра сегодня, поэтому я буду очень благодарен, если представитель правительства, конечно, не будет меня слушать, я понимаю, что неинтересно, он это всё знает, но всё-таки хотя бы даст мне говорить. Спасибо.

Председательствующий. Андрей Михайлович, действительно, хочу попросить вас секундочку подождать. Я обращаюсь к залу. Вот Макаров говорит в полный голос, но даже здесь мне слышно очень плохо, потому что идёт страшный гул из зала. Коллеги, если у кого-то есть настоятельная необходимость поговорить, пожалуйста, делайте это вот там, в холле, не делайте этого в зале. Очень трудно слушать докладчика. Я прошу тишины. Пожалуйста, Андрей Михайлович.

[…] Федоткин В. Н. По ведению. Уважаемые коллеги, законопроект очень большой, почти шестьдесят поправок поддерживается и восемь отклоняется. Нам его раздали только при входе в зал. Вот как можно сегодня его качественно принимать, если депутаты на ходу. даже пролистать не успели? Мне это непонятно".

Цели и принципы

Формирование налогового законодательства Российской Федерации началось с принятием Закона РФ от 27.12.1991г. N 2118-1 "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" и отдельных законов, регулирующих порядок взимания конкретных налогов и сборов (о налоге на добавленную стоимость, о налоге на прибыль предприятий и организаций, о подоходном налоге с физических лиц и другие).

Дальнейшее развитие налогового законодательства проходило как по пути физического возрастания объемов нормативной информации, так и накопления качественно иного материала, требующего принципиального изменения в механизме правового регулирования - проведения масштабной налоговой реформы.

Основной целью налоговой реформы является достижение оптимального соотношения между стимулирующей и фискальной ролью налогов;

основные принципы налоговой реформы заключаются в выравнивании условий налогообложения, снижении общего налогового бремени и упрощении налоговой системы. При этом система администрирования налогов должна обеспечивать снижение уровня издержек исполнения налогового законодательства как для государства, так и для налогоплательщиков.

С 1 января 2001 года введены в действие главы части второй Кодекса о налоге на добавленную стоимость (ставки - 0 процентов, 10 процентов и 20 процентов), акцизах, налоге на доходы физических лиц (плоская ставка - 13 процентов) и едином социальном налоге (регрессивные ставки). Одновременно с введением их в действие практически полностью отменены налоги, уплачиваемые с выручки от реализации товаров, существенно снижено налогообложение фонда оплаты труда.

С 1 января 2001 года отменены: налог на отдельные виды транспортных средств; налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы; налог на реализацию горюче-смазочных материалов, налог на приобретение автотранспортных средств.

С 1 января 2002 года вступил в силу новый порядок исчисления и уплаты налога на прибыль организаций и ресурсных платежей.

Основные изменения законодательства о налогах и сборах, произошедшие в 2003 году, заключаются в следующем.

- налог на пользователей автомобильных дорог, являющийся оборотным налогом;

-налог с владельцев транспортных средств.

Введен транспортный налог, заменяющий налог с владельцев транспортных средств и налог на водно- воздушные транспортные средства, предусмотренный Законом РФ "О налогах на имущество физических лиц".

В дополнение к ранее предусмотренному специальному налоговому режиму для сельскохозяйственных товаропроизводителей введены в действие специальные налоговые режимы: упрощенная система налогообложения и система налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности (соответственно главы 26.2 и 26.3 Налогового кодекса).

С 10 июня 2003 года вступила в силу новая глава Налогового кодекса "Система налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции".

Согласно положениям данной главы организации, перешедшие на данный режим налогообложения, освобождаются от уплаты всех федеральных и региональных налогов и сборов (за исключением налога на добавленную стоимость, налога на прибыль организаций, единого социального налога, налога на добычу полезных ископаемых, платежей за пользование природными ресурсами, включая платежи за загрязнение окружающей среды, платы за пользование водными объектами, государственной пошлины, таможенных сборов, земельного налога, акцизов, за исключением акцизов на подакцизное минеральное сырье), а также от местных налогов и сборов установленных в соответствии с Кодексом.

С 27 июня 2003 года вступил в силу Федеральный закон от 22.05.2003 г. N54-ФЗ "О применении контрольно-кассовой техники при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт", регламентирующий ведение денежных операций не только с населением, но и между юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, а также устанавливающий сферу применения контрольно-кассовой техники (ККТ). При этом вместо ККТ возможно применение бланков строгой отчетности, утвержденных Минфином России. В текст закона включен перечень организаций, освобожденных от применения ККТ.

Законом также предусмотрено, что через шесть месяцев после вступления его в силу при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт применение контрольно-кассовой техники без фискальной памяти не допускается.

В 2003 году сделан важный шаг в направлении ослабления налогового бремени: принят Федеральный закон от 07.07.2003 г. N 117-ФЗ, в соответствии с которым с 1 января 2004 года:

1) снижена ставка налога на добавленную стоимость с 20 до 18 процентов;

2) отменены 20 региональных и местных налогов и сборов, в том числе налог с продаж (региональный налог);

3) введен единый подход к налогообложению газового конденсата - установлена налоговая ставка 17,5 процента при добыче газового конденсата из всех видов месторождений углеводородного сырья (вместо действующих ставок - 340 рублей за 1 тонну газового конденсата из нефтегазоконденсатных месторождений и 16,5 процента при добыче газового конденсата из других видов месторождений);

4) установлена специфическая ставка налога на добычу полезных ископаемых при добыче горючего природного газа в размере 107 рублей за 1000 кубических метров газа при добыче из всех видов месторождений углеводородного сырья (вместо действующей налоговой ставки 16,5 процента).

Налоговая ставка при добыче нефти на период до 31 декабря 2006 года установлена в размере 347 рублей за 1 тонну (вместо действовавшей ставки в размере 340 рублей за 1 тонну);

5) отменен акциз на природный газ.

С 1 января 2004 года вступила в силу принятая в 2003 году глава "Налог на имущество организаций".

С 1 января 2004 вступила в силу глава 25.1 "Сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов" Налогового кодекса Российской Федерации.

В целях совершенствования порядка налогообложения сельскохозяйственных товаропроизводителей подготовлена новая редакция главы 26.1 "Единый сельскохозяйственный налог" Налогового кодекса Российской Федерации, которая также вступила в силу с 1 января 2004 года.

Читайте также: