Налоговое регулирование секторов экономики

Опубликовано: 11.05.2024

Цель налогового регулирования организаций финансового сектора экономики заключается в следующем – поддержание стабильно высоких темпов экономического роста одновременно с ускорением реструктуризации экономики, усиление экономического и налогового регулирования одновременно с повышением уровня жизни населения, использования налоговой политики в целях повышения экономического потенциала и развития недостаточно загруженных секторов экономики, увеличение доходов бюджета и расширение налогооблагаемой базы.

Основные задачи налогового регулирования:

- формирование централизованных бюджетных и внебюджетных фондов путем мобилизации налоговых поступлений;

- составление программ (краткосрочных и долгосрочных) поступления налогов;

- разработка принципов формирования и учета налогооблагаемой базы.

- правильное определение налогооблагаемой базы – ключевой момент механизма исчисления налогов;

- осуществление контроля над налоговыми поступлениями физических и юридических лиц, привлечение к ответственности налогоплательщиков, уклоняющихся от уплаты налогов.

Налоговое регулирование осуществляется в двух основных направлениях:

- регулирование рыночных, товарно-денежных отношений. Оно состоит главным образом в определении «правил игры», то есть разработка законов, нормативных актов, определяющих взаимоотношения действующих на рынке лиц, прежде всего предпринимателей, работодателей и наемных рабочих. К ним относятся законы, постановления, инструкции государственных органов, регулирующие взаимоотношение товаропроизводителей, продавцов и покупателей, деятельность банков, товарных и фондовых бирж, а также бирж труда, торговых домов, устанавливающие порядок проведения аукционов, ярмарок, правила обращения ценных бумаг и т.п. Это направление непосредственно с налогами не связано;

- регулирование развития народного хозяйства, общественного производства в условиях, когда основным объективным экономическим законом, действующим в обществе, является закон стоимости. Здесь речь идет главным образом о финансово-экономических методах воздействия государства на интересы людей, предпринимателей с целью направления их деятельности в нужном, выгодном обществу направлении.

В процессе своей налоговой деятельности государство осуществляет регулирование налоговых отношений, создавая и формируя их, исходя из своих представлений о наиболее целесообразной и эффективной системе налогообложения, а главным образом – стремясь обеспечить себя необходимыми денежными средствами.

Содержанием государственного регулирования налоговых отношений с экономической точки зрения выступает установление налога с определением всех его элементов: субъекта налога, объекта налога, налоговой базы, налогового периода, налоговой ставки, порядка исчисления налога, порядка и сроков уплаты налога, налоговых льгот и др.

С правовой точки зрения содержанием государственного регулирования налоговых отношений выступает установление прав и обязанностей субъектов (сторон) налогового отношения, одним из которых, заметим, является само государство.

Налоговое отношение опосредует налоговое обязательство, в соответствии с которых налогоплательщик обязан передать государству в определенные сроки, определенным способом, определенную сумму денег. В своей совокупности налоговые отношения выражают изъятие государством в свою собственность определенной части валового продукта, что составляет экономическую составляющую налогообложения, где данные отношения выступают в качестве распределительных и перераспределительных экономических отношений.

Посредством этих актов государство в лице соответствующих органов устанавливает и вводит налоги, формирует на этой основе налоговую систему, определяет режим налогообложения по каждому виду налога, создает свои специализированные налоговые органы и определяет их компетенцию, устанавливает ответственность за нарушение налогового законодательства и т.д. Эти акты, с одной стороны, порождают сами налоговые отношения. Одновременно данные акты, с другой стороны, регулируют поведение субъектов и участников налоговых отношений через определение их прав и обязанностей. Например, при установлении какого-либо налога, у лиц, определенных налоговым законом в качестве налогоплательщика, возникает обязанность перед государством осуществить его уплату, а у соответствующего налогового органа – обязанность перед государством по осуществлению контроля за своевременным и полным выполнением налогового обязательства. Одновременно у этого органа возникает право требовать от налогоплательщика уплаты налога, осуществлять контроль за этой уплатой, принимать меры по принудительному взысканию налога и привлекать лиц, совершивших налогового правонарушения, к налоговой ответственности в установленном законодательством порядке.

Таким образом, нормативные правовые акты налогового законодательства одновременно выступают и в качестве основания общественных отношений, являющихся по своим экономическим и юридическим признакам, налоговыми, и в роли источника правового регулирования данных отношений. Еще раз подчеркнем, что налоговые отношения не возникают и не существуют сами по себе в недрах экономики. Они являются порождением соответствующего налогового закона: нет закона – не может быть и налогового отношения ни в качестве экономической, ни, тем более, в качестве правовой категории; отмена налогового закона влечет прекращение налогового отношения. Поэтому налоговое отношение, будучи экономическим отношением, по своей форме всегда является правоотношением.

Методы налогового регулирования – это приемы и способы, посредством которых устанавливаются, изменяются и прекращаются права и обязанности субъектов налоговых отношений.

Основными методами являются следующие:

1) издание односторонних правовых актов, носят нормативный характер.

Совокупность этих актов формирует налоговое законодательство;

2) издание односторонних правовых актов, носящих индивидуальный характер;

3) совершение двухсторонних налогово-правовых актов;

4) реализация государством в лице его уполномоченного органа своих прав и

обязанностей в качестве субъекта конкретного налогового правоотношения.

По своей форме данные методы выступают в качестве правовых.

Отметим двойственную роль государственного регулирования налоговых отношений. С одной стороны, оно является субъектом налогового отношения в качестве «государства - собственника» (или, как сейчас стали говорить, «государства - казны»), выступая получателем сумм налогового платежа и естественно заинтересованного в том, чтобы получить денег как можно больше. С другой стороны, выступая в качестве субъекта публичной власти, обладающего огромными властными полномочиями, государство регулирует данное общественное отношение путем издания соответствующих законов, определяя при этом как свои собственные права в качестве субъекта налогового отношения, так и обязанности другой стороны этого отношения – налогоплательщика. В целом такая ситуация довольно нетипична для механизма правового регулирования: обычно государство регулирует общественное отношение, находясь вне его, т.е. будучи равноудаленным от обеих сторон этого отношения. При этом государство как субъект публичной власти, сохраняя объективность и непредвзятость, обязано учесть и сбалансировать интересы сторон данного общественного отношения, при условии, что эти интересы могут быть противоречивыми. Примером такого правового регулирования является регулирование товарно-денежных отношений, выступающих предметом гражданского права.

Иначе говоря, налоговое законодательство как источник правового регулирования государством налоговых отношений, заведомо отдавая предпочтение этому же государству, но уже выступающему в качестве субъекта данных отношений, объективно дискриминационно по отношению к налогоплательщикам.

Согласно Конституции России, наша страна является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Высшей ценностью является человек, его права и свободы, а обязанностью российского государства является признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина. Таким образом, любая государственная политика нашей страны, включая налоговую, в первую очередь должна быть направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В связи с этим для финансовой науки важным становится исследование и раскрытие потенциала использования налогового механизма в качестве эффективного инструмента регулирования сектора домашних хозяйств национальных экономик.

Ключевой особенностью для россиян станет новая модель экономического роста России, опирающаяся на формирование креативного класса россиян. Условиями формирования креативного класса государство определяет стимулирование перехода россиян, потенциально предрасположенных к предпринимательству (студенты, отставные военные, сотрудники внутренних органов, уволенные работники), от самозанятости к предпринимательству; реформирование пенсионной системы в сторону усиления накопительной составляющей и активности россиян в формировании пенсий, в том числе негосударственных; защита прав потребителей финансовых услуг; институциализация сбережений россиян; повышение эффективности использования человеческого капитала, собственного (россиян) и привлеченного (трудовых мигрантов); сокращение неравенства и преодоление бедности; совершенствование политики охраны здоровья и т.д. [7, C. 39].

Механизм налогового регулирования сектора домашних хозяйств - это совокупность субъектов, объектов, форм их взаимодействия, методов и инструментов налогообложения доходов, расходов и имущества домашних хозяйств, ориентированную на достижение стратегических целей развития страны и опирающуюся на нормативную и ресурсную базы [6, C. 52]. Нормативная база налогового регулирования представлена нормативными и правовыми актами, регулирующими налоговые отношения. Ресурсная база налогового регулирования состоит из двух частей: ресурсной базы управляющего звена и ресурсной базы регулируемого звена.

Под эффективностью налогового регулирования в широком смысле следует понимать его способность выполнять возложенные на него функции. Налоговое регулирование может быть признано эффективным, если оно отвечает следующим общим (основным) требованиям:

обеспечивает сбалансированное поступление налогов в бюджет в объемах, достаточных для выполнения государством своих экономических, социальных и общественно-политических функций;
обеспечивает финансовые условия для возобновления воспроизводственных процессов в экономике и обществе на расширенной основе (т.е. налоговое бремя и налоговая нагрузка в обществе таковы, что позволяют субъектам иметь после уплаты налогов средства в достаточном объеме для сохранения и развития производства и воспроизводства).

Показателями эффективности налогового регулирования рекомендуем рассматривать:

степень достижения фактических показателей в сравнении с запланированными;
уровень социально-экономической рентабельности действующей системы налогообложения;
положительные экстерналии эффекта налогового мультипликатора по приоритетным направлениям отечественной экономики и видам экономической деятельности;
положительное общественное мнение;
высокую налоговую грамотность всех субъектов налоговых отношений;
массовое распространение схем легального налогового поведения хозяйствующих субъектов (сокращение до незначительного уровня числа и видов неправомерного налогового поведения всех субъектов налоговых отношений) и др.

Оценка степени достижения фактических показателей в сравнении с запланированными предполагает переход налогового регулирования на систему управления результатом. Такая трансформация государственного механизма, осуществляющего налоговое регулирование, возможна путем внедрения таких методов и способов бюджетирования, ориентированного на результат, как: индикативное планирование; среднесрочное прогнозирование и планирование; мониторинг результативности налоговых мероприятий как форм взаимодействия налоговых органов с общественностью, налогоплательщиками и другими участниками налоговых отношений и др. Основная цель при этом - проконтролировать соответствие затраченных государством ресурсов на регулирование налоговых отношений и полученных прямых и социальных результатов, оценить значимость и экономическую и социальную эффективность тех или иных видов деятельности налоговых и иных надзорных органов, участвующих в налоговом регулировании. Приоритетными направлениями являются развитие теории и практики совершенствования государственного налогового менеджмента и налогового администрирования. Отмеченный процесс также предполагает анализ и оценку взаимосвязи налоговых доходов бюджетной системы страны и социально ориентированных государственных расходов (обязательств). При оценке эффективность налогового регулирования следует соотносить со степенью достижения объектом регулирования целевых показателей его состояния. Целевые показатели состояния регулируемого объекта детерминируются стратегической целью налогового регулирования.

Оценка уровня социально-экономической рентабельности действующей системы налогообложения, на наш взгляд, должна предполагать создание алгоритмов расчета налоговых потенциала, бремени и нагрузки экономики в целом, а также отдельных ее секторов, экономических регионов и групп участников налоговых отношений.

Выявление и оценка положительных экстерналий эффекта налогового мультипликатора по приоритетным направлениям отечественной экономики и видам экономической деятельности необходимы для того, чтобы оценить соответствие действующей налоговой системы стратегическим и приоритетным целям развития страны. На сегодняшний день, например, система налогообложения иностранных мигрантов не соответствует приоритетным направлениям миграционной политики России; система международных налоговых соглашений, ратифицированных нашей страной, также не соответствует приоритетным направлениям внешней торговли России. И таких примеров множество. Необходимо отслеживать адекватность мер налоговой политики тем направлениям, реализации которых она по умолчанию должна способствовать.

В соответствии с вышесказанным текущая модель налогового регулирования характеризуется преимущественно следующим:

законодателем не учитывается экономическая природа налога (принцип обязательности экономического обоснования налогов сегодня не реализуется - нет единых государственных и муниципальных методик расчета налоговой нагрузки, налогового бремени, оценки рентабельности и эффективности налоговых доходов бюджетной системы страны или других каких-либо финансово-экономических показателей);
имеет ярко выраженный юридический уклон (содержание регулирования практически свелось к нормативно-правовому регулированию налоговых отношений);
механизм налогового регулирования представляет собой «черный ящик», взаимодействие элементов которого невозможно оценить в динамике и структурно ни количественно, ни качественно;
оценка соответствия действующего механизма налогового регулирования государственной политики в разрезе приоритетных направлений, а также секторов экономики и направлений реформ органами государственной власти не производится.

При этом идеальная модель налогового регулирования должна обладать следующими характеристиками:

механизм налогового регулирования должен быть жестко привязан и адаптирован к стратегическим целям развития страны (что требует не только соответствующих нормативных изменений действующего налогового законодательства, но и создание единых баз мониторинга экономико-финансовых показателей эффективности налоговых доходов бюджетной системы, соответствия результатов налоговой политики целям реформирования и развития страны, отдельных территорий, видов экономической деятельности и секторов экономики. Для этого необходимо внедрять в практику государственного менеджмента (управления) адаптированный инструментарий финансового менеджмента организаций);
механизм налогового регулирования должен стать прозрачным и жестко регламентированным;
в налоговом регулировании финансово-экономическому анализу его результативности должно уделяться особое внимание (государственные органы должны легализовать обязательные к расчету, мониторингу и обнародованию системы показателей, позволяющих оценивать и сравнивать налоговую нагрузку разных групп налогоплательщиков, видов экономической деятельности и секторов экономики, территориальных образований, эффективность налоговых доходов бюджетной системы по видам налогов, по территориям, по уровням власти, в том числе с раскрытием информации о структуре, динамике и объеме издержек государственного налогового администрирования и др.).

Действующая в России налоговая система ориентирована больше на правовую, а не экономическую природу налога. Соответственно, при налогообложении доходов, расходов и имущества большее внимание уделяется правовым аспектам их нормативного закрепления, а не соответствия их структуре и особенностям на уровне домашнего хозяйства.

Можно констатировать, что действующая сегодня в России система налогообложения не позволяет говорить о наличии эффективного механизма налогового регулирования сектора домашних хозяйств. Этот механизм нашей стране еще только предстоит сформировать. Потребность в формировании такого механизма в современных условиях чрезвычайно высока, поскольку действующая налоговая система не является эффективным инструментом налоговой политики вследствие своей ориентации на правовой стороне организации процесса налогообложения, в то время как налоговая политика ставит своей целью влияние на социально-экономические характеристики развития страны.

Номинально в России все элементы механизма налогового регулирования сектора домашних хозяйств присутствуют, и некоторые из них даже неплохо развиты. Но в то же время они не образуют единого целого, не функционируют в связке между собой, а сосуществуют параллельно и зачастую разнонаправлено, что в общем присуще в целом российскому налоговому механизму в условиях реализации бюджетного федерализма [4, С. 56]. Именно поэтому для объединения этих разрозненных элементов необходимо провести гармонизацию и подгонку их между собой в соответствии с природой домашних хозяйств и стратегических целей развития нашей страны. Лишь в таком случае сформированный механизм налогового регулирования сектора домашних хозяйств станет эффективным.

Опираясь на стратегические цели развития нашей страны, определенные Социально-экономической стратегией России на период до 2020 года (Статегия-2020), можно предложить и, исходя из приоритетной цели поддержки среднего класса в России и, в частности, его креативной части, логично предположить, что налогообложение отечественных домашних хозяйств должно строиться в интересах снижения налоговой нагрузки представителей среднего класса.

Эффективность модели налогового регулирования во многом будет определяться степенью достижения целей, которые поставило перед собой государство, так как конечные результаты целеполагания могут быть различны (оптимизация, равновесие, стимулирование и т.п.). Дальнейший анализ статистических данных позволит диагностировать современное состояние налогового регулирования. На современном этапе можно выделить основные направления формирования эффективного механизма, необходимые для изменения текущей модели налогового регулирования в заданном направлении. В их числе:

формирование и массовое распространение положительного общественного мнения в отношении налогов;
формирование налоговой культуры россиян вообще и повышение налоговой грамотности участников налоговых отношений в частности;
внедрение в практику участников налоговых отношений (особенно государственных органов) методов налогового прогнозирования, планирования, управления (менеджмента), администрирования, мониторинга, контроля и рефлексии и т.д.

Формирование и массовое распространение положительного общественного мнения в отношении налогов является важным фактором снижения уровня уклонения от уплаты налогов. Общество должно порицать неправомерное налоговое поведение своих членов. Для этого требуется кардинально поменять отношение россиян к налогам с ярко выраженного негативного на положительное. Безусловно, это длительный процесс, требующий от государства повышение как прозрачности налогового механизма, так и эффективности использования налоговых доходов для удовлетворения социально-экономических потребностей общества, а также внедрения в процесс взаимодействия государства и общества (налоговых органов и налогоплательщиков и иных участников налоговых отношений) принципов социального партнерства.

Формирование налоговой культуры россиян вообще и повышение налоговой грамотности участников налоговых отношений в частности является общегосударственной задачей. Как справедливо отмечает Богомолец Т.Н. [3, C. 184], успешность взимания налогов зависит от ментальности населения, которая воплощается в уровне налоговой культуры. Грамотный участник налоговых отношений становится не пассивным ведомым их участником, а, наоборот, превращается в равноправного партнера. Взаимодействие с такого рода равноправным партнером является механизмом обратной связи государства с обществом и позволяет эффективнее адаптировать действующую налоговую систему под общественные потребности. Как результат можно прогнозировать снижение уровня неправомерного налогового поведения всех участников налоговых отношений.

Повышение налоговой грамотности всех участников налоговых отношений происходит в результате реализации следующих направлений согласования публичных и частных налоговых интересов:

усиление взаимодействия надзорных органов - налоговых органов и подчиненных участников налоговых отношений - налогоплательщиков, плательщиков сборов, налоговых агентов и других путем внедрения в практику налоговых органов клиент ориентированного подхода как результата налоговой конкуренции территорий (в терминах Артеменко Г.А. налоговые органы «ведут открытый диалог с налогоплательщиками, направленный на предупреждение налогового правонарушения, а не на применение к ним фискальных мер» [1, C. 97]);
развитие института налогового консультирования (российский рынок консалтинговых услуг в области налогообложения является одним из быстрорастущих [5, C. 172], как отмечает, например, Артеменко Г.А., вовлечение налоговых консультантов в процесс взаимодействия налоговых органов и плательщиков позволит повысить эффективность налогового администрирования за счет соблюдения баланса прав и обязанностей, при этом - избавить налогоплательщиков от излишнего административного воздействия и сохранить за налоговыми органами достаточные полномочия по контролю за соблюдением законодательства [2, C. 94]);
повышение активности самих налогоплательщиков в сфере налоговых отношений, начиная с самообразования налогоплательщиков, усиления налоговой самодисциплины и ответственности, и заканчивая активностью в сфере самоорганизации объединений налогоплательщиков.

Выводы: текущая модель налогового регулирования отечественного сектора домохозяйств обладает недостатками: слабая реализация принципа обязательности экономического обоснования налогов; имеет ярко выраженный юридический уклон (содержание регулирования практически свелось к нормативно-правовому регулированию налоговых отношений); механизм налогового регулирования представляет собой «черный ящик», взаимодействие элементов которого невозможно оценить в динамике и структурно ни количественно, ни качественно; оценка соответствия действующего механизма налогового регулирования государственной политики в разрезе приоритетных направлений, а также секторов экономики и направлений реформ органами государственной власти не производится. В то время как идеальная модель налогового регулирования сектора домохозяйств предполагает, что этот механизм должен быть: жестко привязанным и адаптированным к стратегическим целям развития страны; прозрачным и жестко регламентированным; финансово-экономическому анализу его результативности должно уделяться особое внимание.

Исследование выполнено при финансовой поддержке Российского гуманитарного научного фонда и Администрации Волгоградской области в рамках научно-исследовательского проекта «Потенциал финансов населения региона как инновационный фактор сбалансированного регионального развития (на примере Волгоградской области)» № 14-12-34026 а/В.

Рецензенты:

Дьякова Е.Б., д.э.н., доцент, заведующий кафедрой теории финансов, кредита и налогообложения Волгоградского государственного университета, г. Волгоград.

Перекрестова Л.В., д.э.н., профессор кафедры теории финансов, кредита и налогообложения Волгоградского государственного университета, г. Волгоград.

2.3 Налоговый механизм и его элементы

Налоговая политика реализуется через налоговый механизм.

Налоговый механизм — это совокупность способов и правил налоговых отношений, с помощью которых обеспечиваются достижения целей налоговой политики.

Внутреннее содержание налоговой политики формируется в соответствии с сущностью налогов, паритетом двух функций: фискальной и регулирующей, предполагающих равновесие между общегосударственными, корпоративными и личными интересами.

Элементы налогового механизма — планирование, регулирование, контроль.

Налоговое планирование — экономически обоснованная система прогнозов налоговых поступлений с учетом реальных экономических условий. В зависимости от периода различают планирование:

оперативное;
текущее;
долгосрочное;
стратегическое.

Основная задача налогового планирования — обеспечить качественные и количественные показатели программ социально-экономического развития страны на базе действующих налоговых законов.

На государственном уровне роль налогового планирования определяет анализ поступления налогов, тенденций и факторов роста налогооблагаемой базы и на этой основе — расчет объемов налоговых поступлений в бюджеты.

Налоговое регулирование — система экономических мер оперативного вмешательства в ход воспроизводственных процессов.

Принципы налогового регулирования:

экономическая обоснованность;
финансовая целесообразность;
сбалансированность интересов.

Основные задачи налогового регулирования — создать общий налоговый климат для внутренней и внешней деятельности организаций, обеспечить преференциальные налоговые условия для стимулирования приоритетных отраслевых и региональных направлений движения капитала.

Налоговое регулирование осуществляется разными способами и методами:

способы — льготы и санкции;
методы — инвестиционный налоговый кредит, отсрочка, рассрочка, трансферты и др.

Важное средство осуществления политики государства в области регулирования доходов — налоговая ставка. Она определяет процент налоговой базы или ее части, денежная оценка которой является величиной налога. Изменяя ее, правительство может, не изменяя всего массива налогового законодательства, а лишь корректируя установленные станки, проводить налоговое регулирование.

Существенный эффект налоговой политики достигается за счет дифференциации налоговых ставок для некоторых категорий налогоплательщиков в отдельных регионах, отдельных отраслей и организаций. Ставка налога обеспечивает относительную мобильность финансового законодательства, позволяет правительству быстро и эффективно сменить приоритеты в политике регулирования доходов. Роль налоговой ставки для осуществления государственной политики состоит в возможности использования разных ставок налогов: пропорциональных, прогрессивных и регрессивных. Особое значение имеют прогрессивные и регрессивные ставки, с помощью которых регулируется не только уровень доходов разных категорий налогоплательщиков, но и формирование доходов бюджетов разных уровней.

Благодаря налоговым ставкам централизованная единая налоговая система имеет достаточную гибкость, что обеспечивается ежегодным уточнением ставок налогов и приведением налоговой политики в соответствие реальной экономической конъюнктуре.

Наряду с налоговой ставкой эффективным средством реализации налоговой политики служат налоговые льготы. Это связано с тем, что физическим и юридическим лицам, отвечающим установленным требованиям, может быть предоставлено полное или частичное освобождение от налогообложения.

Налоговые льготы, применяемые в мировой практике налогообложения, трудно систематизировать, поскольку они могут быть установлены в любых случаях, когда есть заинтересованность государства в развитии предпринимательской деятельности и оно готово стимулировать или, наоборот, не стимулировать определенные отрасли экономики, регионы, виды предпринимательской деятельности.

Предоставляя налогоплательщикам те или иные налоговые льготы, государство прежде всего активизирует воздействие налогового регулятора на экономические процессы. Формы и способы предоставления льгот в любом государстве постоянно развиваются. К наиболее типичным формам налоговых льгот относятся, в частности:

полное или частичное освобождение прибыли, дохода или другого объекта от налогообложения;
отнесение убытков на доходы будущих периодов;
применение уменьшенной налоговой ставки;
освобождение от налога (полное или частичное) определенного вида деятельности или дохода от такой деятельности;
освобождение от налога отдельных социальных групп;
отсрочка или рассрочка налоговых платежей.

Чаще всего объектом налогового стимулирования становится инвестиционная деятельность. Во многих государствах (в России — до 2002 г.) полностью или частично освобождается от налогообложении прибыль, направляемая на эти цели.

С помощью налоговых льгот во многих странах поощряются создание малых предприятий, привлечение иностранного капитала, научно-технические разработки, имеющие фундаментальное значение для дальнейшего развития экономики, экологические Проекты; стимулируется создание новых высокотехнологичных импортозамещающих производств, способствующих выпуску конкурентоспособной продукции для мирового рынка. Применение отдельных налоговых льгот преследует цель смягчить последствия экономических и финансовых кризисов. Для поощрения концентрации капитала, обновления производственных фондов, стимулирования внешнеэкономической деятельности государство использует такие виды налоговой льготы, как отсрочка платежа или освобождение от уплаты налога.

При взимании налога на доходы или прибыль в ряде стран практикуется отнесение убытков текущего года на прибыль либо на доходы следующего года или следующих лет. В некоторых странах осуществляется налогообложение консолидированных налогоплательщиков, что позволяет в рамках их баланса производить взаимозачет убытков и прибылей. Нередко используются налоговые скидки в виде возврата корпорациям налогов, ранее уплаченных государству, налоговые льготы первым покупателям новых выпусков акций компаний и др. В ряде зарубежных стран предоставляются льготы в зависимости от формы собственности. Например, зачастую объекты, находящиеся в государственной собственности, освобождаются от уплаты земельного налога, устанавливается льготное налогообложение прибыли государственной корпорации. Иногда налоговые льготы предоставляются в зависимости от гражданства в целях стимулирования иностранных инвестиций.

К важному элементу налогового механизма относятся налоговые санкции. Они, с одной стороны, служат в руках государства инструментом, с помощью которого обеспечивается безусловное выполнение налогоплательщиком налоговых обязательств, с другой стороны, нацеливают налогоплательщика на использование более эффективных форм хозяйствования. Налоговые санкции представляют собой косвенную форму использования налогового механизма, они непосредственно не воздействуют на эффективность хозяйствования. Кроме того, их действенность определяется эффективностью работы контролирующих органов.

Принципиальные подходы к регулированию налоговых правоотношений во многих странах определяются основным налоговым законом — Налоговым кодексом.

Конечная цель налогового регулирования — уравновесить интересы трех субъектов: государства, хозяйствующих субъектов и граждан.

Налоговый контроль — комплекс мероприятий по анализу причин отклонений от запланированной величины налоговых поступлений в целях принятия решений о проведении корректирующих мероприятий в области налогообложения, направленных на приближение фактического исполнения к запланированному. Правильно сформированная налоговая политика и достаточно отлаженный налоговый механизм, учитывающий требования к его построению и функционированию, — это необходимое условие эффективного налогообложения.

7.1. Содержание государственного налогового регулирования

Государственное налоговое регулирование представляет собой систему специальных приемов, методов и инструментов управления налогообложением м налоговыми потоками, направленную на целенаправленное вмешательство государства в рыночную экономику в соответствии с принятой им концепцией экономического роста.

Конечной целью государственного налогового регулирования является создание условий для роста налоговых поступлений в бюджетную систему страны на базе роста производства, продаж и доходов экономики (на базе экономического роста) путем воздействия на различные стороны хозяйственной жизни и экономику в целом.

Особенностями государственного налогового регулирования является наличие четкой макроэкономической стратегии и осознанное воздействие на экономику, непрерывное в своем развитии и относительно постоянное во времени. Оно охватывает не отдельные предприятия, а всю экономику в целом и ее сегменты.

Налоги выступают важнейшим инструментом регулирования валового внутреннего продукта (ВВП) и национального дохода (НД) страны. К примеру, в России, по данным Госкомстата РФ, в структуре ВВП налоги в среднем (за последние семь лет) составляют около 30 %. В ходе распределения и перераспределения ВВП и НД реализуются фискальная и регулирующая функции налогов. Государство, формируя налоговыми методами свои доходы, целенаправленно воздействует на экономику, темпы роста и структуру ВВП.

Налоги воздействуют на капитал на всех стадиях его кругооборота. При выполнении своих функций они оказывают влияние на инвестиционные процессы, ускоряя или замедляя их. Система налогового регулирования воздействует на инвестиционный спрос и предложение через механизмы косвенного налогообложения и налогового льготирования инвестиционного характера. Мировой практикой накоплен богатый опыт регулирования источников инвестиций путем применения разнообразных налоговых преференций при налогообложении доходов компаний. Это позволяет государству контролировать массовый спрос и предложение не только товаров, но и капиталов, поскольку доход является основой спроса и конечным результатом функционирования капитала.

Воздействие налогов на экономику происходит не прямо, а опосредованно. Как инструменты распределения и перераспределения ВВП и НД, они оказывают свое влияние с некоторым опозданием от действующих тенденций изменения пропорций и темпов экономического роста. Принцип обратной связи налогов может иметь свою эффективность только при условии своевременного принятия соответствующих мер налогового регулирования. Тем не менее, налоги выступают центральным звеном государственных программ антициклического развития экономики. В целях выравнивания темпов экономического роста многие страны используют налоговый механизм для антицикличного регулирования спроса и предложения (их стимулирования в период депрессии и ограничения в период предельного экономического подъема). Поскольку налоговые поступления следуют за объемами и темпами роста производства с некоторым опозданием, постольку автоматический рост налогов может привести к депрессии в производстве и даже к его спаду. В этой ситуации принимаются меры к снижению налогов с целью повышения стимулов к инвестированию.

Налоговое регулирование призвано активно влиять на структуру общественного воспроизводства. С помощью налогового механизма государство создает необходимые условия для ускоренного накопления капитала в наиболее приоритетных отраслях, определяющих научно-технический прогресс, а также в малорентабельных, но жизненно необходимых сферах производства и услуг. В мировой практике нередки случаи, когда налоговые льготы предоставляются преимущественно тем фирмам, которые действуют в рамках принятой государственной экономической программы.

Налоговый механизм используется для выравнивания регионального уровня развития страны, стимулируя ускоренный рост в экономически слаборазвитых регионах и территориях путем создания более благоприятного налогового режима для находящихся там предприятий, свободных экономических зон при более низких налогах и т. д. Хотя для России – это не традиционные методы территориального выравнивания. Для целей последнего используется система межбюджетного регулирования, в которой главенствующую роль играют регулирующие налоги.

Налоговое регулирование затрагивает и социальную сферу. Это относится к экологии, социальной инфраструктуре, социальной защите населения. Расходы фирм, инвестирующих подобного рода мероприятия, как правило, исключаются из налогооблагаемой прибыли. Страховые взносы в государственные социальные фонды или единый социальный налог в России непосредственно выступают источником и инструментом реализации государственной социальной политики, выплачивая за счет них пенсии и пособия, осуществляя поддержку малоимущих слоев населения. Экологические налоги и штрафные платежи за сверхнормативное потребление природных ресурсов – важнейшие инструменты регулирования процессов охраны окружающей среды и рационального природопользования.

Через систему косвенного и подоходного налогообложения государство регулирует личное потребление и платежеспособный спрос населения путем установления необлагаемых минимумов, стандартных, социальных и имущественных вычетов при обложении налогом на доходы физических лиц, освобождения от налогообложения (полного или частичного) отдельных видов личных доходов и групп потребительских товаров первой необходимости от соответствующих налогов (например, использование пониженных ставок НДС). Через регулирование платежеспособного спроса населения государство влияет на производство и предложение товаров и услуг, на личные сбережения и потребление.

7.2. Инструментарий государственного налогового регулирования

Мировой практике известны следующие наиболее распространенные методы государственного налогового регулирования:

изменение состава и структуры системы налогов,
замена одного способа или формы налогообложения другими,
изменения и дифференциация ставок налогов,
изменение налоговых льгот и скидок, их переориентация по направлениям, объектам и плательщикам,
полное или частичное освобождение от налогов,
отсрочка платежа или аннулирование задолженности,
изменение сферы распространения налогов.

В сфере государственного налогового регулирования экономики особое значение имеет оптимизация состава и структуры системы налогов, уровня и структуры налогового бремени и налоговых ставок. Суть данного процесса заключается в достижении налогового равновесия между ценовой, фискальной и регулирующей функциями. Построение рациональной налоговой системы зависит от экономически обоснованной ее внутренней структуры и, прежде всего, от параметров налоговых баз и налоговых ставок.

В зависимости от способов воздействия государственное налоговое регулирование подразделяется на две сферы: налоговое стимулирование и налоговое сдерживание. Налоговое стимулирование основано на политике низких налогов, оптимизации состава и структуры системы налогов, уровня налогового бремени и ставок отдельных налогов, а также на использовании системы налогового льготирования (налоговых льгот и преференций). Налоговое стимулирование призвано целенаправленно воздействовать на экономику в целом, отдельные ее сферы, отрасли и социальные процессы, а также на экономическое поведение налогоплательщиков. Основной формой налогового стимулирования является налоговое льготирование. Налоговое сдерживание менее распротратенная сфера государственного налогового регулирования, так как оно призвано сдерживать развитие отдельных отраслей экономики и инвестиционную активность, преимущественно в целях недопущения кризиса перепроизводства, что редко случается в современной экономике. Тем более, что это не грозит в ближайшие годы и в перспективе России. Налоговое сдерживание основано на политике высоких налогов с использованием в целом и выборочно высоких налоговых ставок, с увеличением перечня налоговых платежей, с отменой налоговых льгот и т. п. поэтому основное внимание в данном параграфе следует уделить налоговому стимулированию в форме налогового льготирования.

По оценкам специалистов, потери бюджетной системы России из-за предоставления льгот составляют 100–160 млрд. руб. в год, однако никто не подсчитал выгоды в связи с выполнением налогами стимулирующей роли. Важно не допускать превалирования текущих фискальных интересов государства над стратегией экономического роста. Применяемые в России налоговые льготы следует не отменять, а глубоко реформировать, систематизировать, упорядочивать, рассчитывать их экономический эффект, контролировать избирательный характер и целевое использование льготируемых средств. Мировая практика показывает, что государство обычно применяет льготы в тех отраслях, в ускоренном развитии которых оно нуждается на соответствующем этапе своего развития, в зависимости от проводимой политики в сфере экономики, науки, социальной сфере и т. п. Анализ налогового законодательства показывает, что из всей массы налоговых льгот, на стимулирование инвестиций направлены только порядка 10, что вряд ли соответствуют ориентации государственной политики на экономический рост. Налоговое стимулирование инвестиционных процессов, внешнеэкономической деятельности способно позитивно повлиять на всю структуру хозяйственного комплекса страны. Текущее налоговое регулирование при всей своей мобильности может быть успешным лишь при соблюдении принципиальных установок системы налогообложения в целом, определенных в законе на длительную перспективу.

Основанием для предоставления льгот могут быть: материальное, финансовое, экономическое положение налогоплательщика; особые заслуги граждан; необходимость развития отдельных сфер и субъектов производства, регионов страны; социальное, семейное положение граждан и т. д.

В зависимости от того, на изменение какого элемента налогообложения направлены налоговые льготы, они подразделяются на 3 вида: налоговые освобождения, налоговые скидки и налоговые кредиты.

К налоговым освобождениям (полным или частичным) относятся льготы, которые выводят из-под налогообложения отдельные объекты или отдельные группы потенциальных налогоплательщиков, и которые связаны с использованием пониженных налоговых ставок. Например, по налогу на доходы физических лиц – не облагаются пенсии, стипендии; по налогу на добавленную стоимость – не облагаются банковские операции и операции по страхованию и перестрахованию, освобождаются от налога субъекты специальных налоговых режимов и т. д. использование пониженных ставок налогов также достаточно распространенный прием, используемый при обложении НДС, налогом на прибыль, единым социальным налогом и др. К рассматриваемой группе льгот относятся также: налоговая амнистия – аннулирование (списание) безнадежной задолженности по налогам отдельных групп налогоплательщиков; налоговые каникулы – освобождение отдельных налогоплательщиков на определенный период времени от какого-либо налога.

Налоговые скидки (налоговые вычеты из налоговой базы) – это льготы, направленные на сокращение налоговой базы. Скидки обычно связаны с расходами налогоплательщиков, уменьшающими налоговую базу, а также с вычетами из налоговой базы определенных доходов и имущества. К ним относятся, например, налоговые вычеты по налогу на доходы физических лиц – стандартные, социальные, имущественные и профессиональные вычеты из доходов, полученных налогоплательщиком; перенос убытков на будущее (уменьшение налоговой базы на сумму убытков, полученных в предыдущем налоговом периоде) по налогу на прибыль. Скидки подразделяются на лимитированные (размер скидок ограничен) и нелимитированные (налоговая база может быть уменьшена на сумму определенных расходов). Большую группу составляют различного рода целевые скидки, связанные с инвестиционными расходами, с дополнительными расходами на разработку нерентабельных и малодебитных месторождений полезных ископаемых, с другими расходами.

Налоговые кредиты – это льготы, направленные на уменьшение налогового оклада (суммы налога). Налоговые кредиты как особая группа налоговых льгот и преференций можно разделить на следующие виды:

§ вычет, зачет, возврат ранее уплаченного налога (например, налоговые вычеты по НДС и акцизам, вычет сумм подоходного налога, уплаченного за рубежом, из суммы налога на доходы физических, подлежащей уплате в России, зачет или возврат сумм переплаченных авансовых платежей и т. п.);

§ отсрочка или рассрочка уплаты налога (изменение срока уплаты налога, при наличии оснований, на срок от одного до шести месяцев соответственно с единовременной или поэтапной уплатой налогоплательщиком суммы задолженности без процентов и с процентами);

§ налоговый кредит (изменение срока уплаты по одному или нескольким налогам на срок от трех месяцев до одного года. с возвратом сумм задолженности без процентов и с процентами);

§ инвестиционный налоговый кредит (изменение срока уплаты налога на прибыль организаций, а также региональных и местных налогов от одного года до пяти лет, при котором организации, при наличии оснований, предоставляется возможность в определенных пределах уменьшать свои платежи по налогу с последующей поэтапной уплатой суммы кредита и начисленных процентов).

Существует общепризнанное мнение, что чрезмерно высокий уровень налогов – это негативное явление, порождающее спад производства, снижение предпринимательской активности, трудовой и инвестиционной инициативы, а также массовое стремление хозяйствующих субъектов к сокрытию доходов, усиление социальной напряженности и инфляционных процессов. Такая постановка вопроса отражала до последнего времени современную действительность России – высокий уровень налогов при сравнительно низких темпах роста производства со всеми вытекающими отсюда последствиями. Правда, в 2004–2005 гг. Правительство РФ приняло ряд мер, направленных на реальное снижение налогового бремени (отменен налог с продаж, снижена ставка НДС до 18 %, снижена ставка ЕСН до 26 % и др.). В тоже время, растет потребность в значительном увеличении государственных расходов, а значит, доходных источников путем увеличения налоговых поступлений. В этом заключается основная трудность установления оптимальных уровней налоговых ставок. Это и есть основная задача государственного налогового менеджмента, которую можно также сформулировать следующим образом: «это искусство ощипывать гуся так, чтобы получить максимум перьев с минимумом писка» (Жан-Батист Кольберг).