Налоговая система государства предусматривает разграничение налоговых полномочий

Опубликовано: 19.09.2024


Рубрика: Экономика и управление

Дата публикации: 28.05.2020 2020-05-28

Статья просмотрена: 224 раза

Библиографическое описание:

Леготина, И. А. Разграничение налоговых полномочий субъектов налоговой политики Российской Федерации / И. А. Леготина. — Текст : непосредственный // Молодой ученый. — 2020. — № 22 (312). — С. 355-357. — URL: https://moluch.ru/archive/312/70848/ (дата обращения: 20.05.2021).

В данной статье будут рассмотрены основные полномочия субъектов налоговой политики по установлению федеральных, региональных и местных налогов, а также налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, выступающих ключевыми инструментами при реализации налоговой политики и регулировании уровня социально-экономического развития регионов и страны в целом.

Ключевые слова: налоговая политика, субъекты налоговой политики, федеральные налоги, региональные налоги, местные налоги, специальные налоговые режимы.

Субъектами налоговой политики признаются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации (области, республики, края, округа, автономные округа, автономная область, города федерального значения) и муниципальные образования (города, муниципальные районы, городские округа, сельские и городские поселения и другие). Степень их влияния на налоговую политику соответствующего уровня управления определяется объемом полномочий, установленных федеральным налоговым законодательством.

Ключевое влияние на налоговую политику, реализуемую на территории страны в целом, оказывают органы государственной власти Российской Федерации, обладающие правом по установлению и регулированию федеральных налогов, определенных статьей 13 части первой Налогового кодекса Российской Федерации от 31.07.1998 г. N 146-ФЗ (далее НК РФ) и являющихся обязательными к уплате на территории всей страны.

Следующее место по значимости занимают представительные органы власти субъектов РФ, регулирующие законами субъектов РФ отдельные элементы региональных налогов. К таким налогам в соответствии со статьей 14 части первой НК РФ относятся транспортный налог, налог на имущество юридических лиц и налог на игорный бизнес. Полномочия субъектов Российской Федерации по установлению отдельных элементов региональных налогов представлены в таблице 1.

Полномочия субъектов Российской Федерации по установлению отдельных элементов федеральных ирегиональных налогов

Транспортный

налог

Налог на

игорный бизнес

Налог на имущество

организаций

Налоговые ставки, установленные ст. 361 НК РФ, могут быть увеличены (уменьшены) законами субъектов РФ, но не более чем в 10 раз

Налоговые ставки устанавливаются законом субъекта РФ в пределах, установленных

Налоговые ставки устанавливаются законом субъекта РФ в пределах, установленных ст. 380 НК РФ, и не могут превышать 2,2 процента, если иное не предусмотрено НК РФ

Налоговые льготы, предусмотренные ст. 381 НК РФ, применяются только в том случае, если принят соответствующий закон субъекта РФ

закон субъекта РФ

закон субъекта РФ

Порядок и сроки уплаты налога и авансовых платежей по налогу

закон субъекта РФ

закон субъекта РФ

Примечание — Составлено автором на основании Налогового кодекса Российской Федерации от 05.08.2000 г. N 117-ФЗ.

На основании данных, представленных в таблице 1, можем сделать вывод о том, что при установлении региональных налогов представительными органами государственной власти субъектов РФ определяются такие элементы, как налоговая ставка, отчетный период, а также порядок и сроки уплаты налогов. Кроме того, региональные органы власти могут устанавливать налоговые льготы, основания и порядок их применения. Иные элементы налогообложения по региональным налогам и налогоплательщики определяются федеральным законодательством.

Полномочия органов местного самоуправления распространяются на установление отдельных элементов местных налогов, таких как земельный налог и налог на имущество физических лиц (статья 15 части первой НК РФ). Полномочия муниципальных образований Российской Федерации по установлению отдельных элементов местных налогов представлены в таблице 2.

Полномочия муниципальных образований Российской Федерации по установлению отдельных элементов местных налогов

Земельный налог

Налог на имущество

физических лиц

Налоговые ставки устанавливаются нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований в пределах, установленных ст. 394 НК РФ, и не могут превышать 1,5 процента, если иное не предусмотрено НК РФ

Налоговые ставки устанавливаются нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований в пределах, установленных статьей 406 НК РФ

ст. 393 НК РФ, нормативные правовые акты представительных органов муниципальных образований

Порядок и сроки уплаты налога и авансовых платежей по налогу

Сроки уплаты установлены нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований, но не могут быть установлены ранее срока, предусмотренного

п. 3 ст. 398 НК РФ.

Примечание — Составлено автором на основании Налогового кодекса Российской Федерации от 05.08.2000 г. N 117-ФЗ.

В целом, полномочия муниципальных образований при установлении местных налогов, представленные в таблице 2, также как и для субъектов РФ ограничиваются определением таких элементов, как налоговая ставка, отчетный период, а также порядок и сроки уплаты налогов. Иные элементы налогообложения по местным налогам и налогоплательщики определяются только НК РФ.

В соответствии со статьей 12 Налогового кодекса Российской Федерации от 05.08.2000 г. N 117-ФЗ по налогам, предусмотренным специальными налоговыми режимами, представительные органы государственной власти субъектов РФ и представительные органы муниципальных образований РФ вправе устанавливать следующие элементы:

– виды предпринимательской деятельности, в отношении которых может применяться соответствующий специальный налоговый режим;

– ограничения на переход на специальный налоговый режим и на применение специального налогового режима;

– налоговые ставки в зависимости от категорий налогоплательщиков и видов предпринимательской деятельности;

– особенности определения налоговой базы;

– налоговые льготы, а также основания и порядок их применения.

Таким образом, в рамках указанных выше полномочий муниципальные образования и субъекты РФ могут реализовывать региональную налоговую политику в следующих размерах: в переделах ставки налога на прибыль организаций от 13,5 % до 17 %, ставки налога на имущество организаций — не более 2,2 %, земельного налога — не более 1,5 %, транспортного налога не больше и не меньше чем в 10 раз отклоняющейся от федеральной ставки, а также налога на игорный бизнес, налога на имущество физических лиц и налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами.

Помимо установления отдельных элементов федеральных, региональных и местных налогов, а также налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, представительные органы государственной власти субъектов РФ вправе устанавливать нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, неналоговых доходов в местные бюджеты, что регламентировано статьей 58 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31.07.1998 г. N 145-ФЗ (далее БК РФ). Кроме того, статьей 63 БК РФ определены полномочия муниципальных районов по установлению нормативов отчислений в бюджеты городских, сельских поселений, статьей 63.1 БК РФ — полномочия городского округа с внутригородским делением по установлению нормативов отчислений в бюджеты внутригородских районов. За счет указанных полномочий региональные органы власти имеют возможность регулировать социально-экономическое положение муниципалитетов за счет перераспределения налоговых и неналоговых доходов на территории субъекта РФ без дополнительного увеличения или снижения ставок по региональным или местным налогам.

Таким образом, выбранная налоговая политика позволяет органам власти воздействовать на экономику муниципального образования, субъекта Российской Федерации и страны в целом, влиять на ее структурную перестройку, стимулировать развитие приоритетных секторов экономики, а также оказывать влияние на дифференциацию доходов населения и обеспечивать социальную поддержку наименее защищенных слоев населения.

  1. Налоговый кодекс РФ (часть первая) от 31.07.1998 года N 146-ФЗ;
  2. Налоговый кодекс РФ (часть вторая) от 05.08.2000 года N 117-ФЗ.

"Финансы", 2011, N 11

Вопрос разграничения налоговых полномочий непосредственно затрагивает экономические интересы различных сторон, реализация которых зависит от их рационального распределения между органами власти федеральными, субъектов РФ и органами местного самоуправления. На налоговые платежи приходится 52% поступлений федерального бюджета.

Упорядочение и оптимизация налоговых источников предполагают закрепление за каждым из уровней налоговой и бюджетной системы налоговых форм, обеспечивающих доходы бюджетов, для финансирования расходов в соответствии с определенными расходными полномочиями. При этом налоговые формы должны соответствовать теоретическим принципам и критериям эффективного и рационального налогообложения и одновременно не ущемлять жизненно важных экономических интересов налогоплательщиков.

Мировой практикой уже выработаны основные принципы и критерии распределения налоговых полномочий между уровнями государственной и муниципальной власти. Они сформулированы исследователями проблем налогово-бюджетного федерализма Р. Масгрейвом (мобильность налоговой базы, социальная справедливость, стабильность налоговой базы, равномерность ее размещения, бюджетная ответственность) и А. Шахом (эффективность управления и соответствие доходных источников расходным полномочиям). Эти принципы помогают определить, какому уровню бюджетной системы соответствуют те или иные доходные источники.

Налоговая система России, существенно обновленная в начале XXI в., по нашему мнению, в целом отвечает положениям фискального федерализма - распределения доходных источников между бюджетными уровнями государства со сложной иерархической структурой управления. Объекты налогообложения распределяются в зависимости от степени их мобильности, стабильности, равномерности размещения. Так, наиболее подвижные, циклически неустойчивые, неравномерно распределенные на территории страны и наиболее крупные объекты налогообложения облагаются в пользу федеральных властей, а иммобильные, менее подвижные, равномерно размещенные и стабильные налоги, связанные с землей и имуществом, закреплены за региональным и местным уровнями.

Анализ содержания налоговых полномочий публично-правовых образований приводит к выводу, что в настоящее время в России используются три способа распределения налоговых полномочий между уровнями власти, роль которых в экономике различна. Крайне незначительное место в российской системе разграничения налоговых полномочий занимает совместное использование налоговых баз. Что касается раздельного и долевого использования налогов, то однозначные выводы здесь сделать трудно. Можно лишь утверждать, что преобладает модель централизованного разграничения налоговых полномочий на федеральном уровне, предусматривающая неполное разделение прав и ответственности регионов и муниципалитетов в управлении региональными и местными налогами и долевое распределение налогов на региональном уровне, при котором налоговая самостоятельность муниципалитетов минимальна (см. табл. 1).

Распределение налоговых полномочий по основным видам налогов

Примечания: Ф - федеральный уровень; Р - региональный уровень; М - местный уровень; (ф. о.) - региональные или местные власти РФ устанавливают налоговую ставку в пределах федеральных ограничений.

1 - раздельное использование налоговых доходов; 2 - совместное использование налоговых доходов; 3 - долевое распределение налоговых доходов.

(М) - законом субъекта РФ, но не законом о бюджете или законом на ограниченный срок действия могут быть установлены нормативы отчислений в местные бюджеты (ст. 58 БК РФ).

Централизованная модель распределения налоговых полномочий в российской практике порождает противоречия экономических интересов территориальных публично-правовых образований при распределении налогов между бюджетными уровнями. Существующая в настоящее время система налоговых полномочий совершенно не соответствует экономическим интересам муниципалитетов и не позволяет реализовывать в полной мере экономические интересы субъектов РФ. Кроме того, избыточная централизация порождает коррупционные риски.

Так, распределение налоговых доходов между уровнями российской бюджетной системы в сегодняшнем его виде нельзя признать оптимальным, поскольку продолжается концентрация налоговых доходов на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации при одновременном снижении доли местных бюджетов в консолидированном бюджете страны (см. табл. 2).

Распределение налоговых доходов между уровнями бюджетной системы в 2000 - 2010 гг., %

Выбранные периоды показывают централизацию налоговых полномочий и поступлений в федеральном бюджете и бюджетах субъектов Федерации и сокращение доли местных бюджетов в налоговых доходах консолидированного бюджета России с 18,4 до 7,2%, т.е. более чем в 2,5 раза в период 2000 - 2010 гг.

Доля налоговых доходов федерального бюджета достигла максимального значения в 2003 г., как раз в промежутке между крупномасштабной налоговой реформой и реформой местного самоуправления. Наибольшие выгоды от налоговых преобразований получили регионы, доля налоговых поступлений которых в консолидированном бюджете РФ увеличилась на 10,2%, т.е. в 1,4 раза.

В хозяйственной практике такое распределение налоговых ресурсов с неизбежностью порождает противоречия между федеральным центром и субъектами РФ, а также между субъектами РФ и органами местного самоуправления, которые становятся полностью зависимыми от вышестоящих бюджетов. Субфедеральные и муниципальные органы власти теряют заинтересованность в росте налогооблагаемой базы на своей территории, привыкают к иждивенчеству, снижается их финансово-экономическая самостоятельность.

Рассматриваемая проблема порождена тем, что реформирование бюджетных отношений сопровождалось более быстрой децентрализацией расходов по сравнению с децентрализацией налоговых доходов, что стало одной из причин усиления вертикальной несбалансированности бюджетной системы. В результате произошел резкий рост диспропорций между налоговыми доходами и расходами по бюджетам разных уровней (см. табл. 3).

Удельный вес налоговых доходов и расходов федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации в 2000 - 2009 гг., %

Данные таблицы демонстрируют, что за рассматриваемые периоды на муниципальном уровне наблюдается рост диспропорций между налогами и расходами с 1,6% до 6,7%, т.е. в 4,2 раза. На региональном уровне кардинально иная ситуация - отрицательная диспропорция между налогами и расходами не только уменьшилась, но и сменилась на положительную, т.е. с -4,9% до +10,2%.

На федеральном уровне, напротив, положительная диспропорция сменилась отрицательной, в 2009 г. расходы превысили налоговые доходы федерального бюджета на 3,5%, быстрый рост расходов федерального правительства в кризисном году не компенсировался увеличением доли федерального центра в налоговых поступлениях.

Таким образом, сложившаяся система налоговых полномочий с ее чрезмерной централизацией характеризуется следующими особенностями:

  • преобладание федеральных налогов и сборов (восемь федеральных налогов и сборов против трех региональных и двух местных налогов);
  • концентрация налоговых доходов в федеральном бюджете (в 2010 г. налоговые доходы федерального бюджета составили 52,2%);
  • сокращение количества региональных и местных налогов, перечень которых лимитируется второстепенными и в целом малозначимыми налоговыми источниками для финансирования расходов регионального и местного характера, составившими в 2010 г. 9,6% доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ;
  • жесткое ограничение налоговой компетенции региональных и местных органов власти со стороны федерального законодателя, который даже предоставленные возможности по установлению региональных и местных налогов подвергает двойному ограничению, во-первых, распространяя на них свои полномочия и, во-вторых, постепенно сокращая долю налогов, отчисляемых муниципалам.

Существующий в настоящее время перечень региональных и местных налогов лишает территориальные органы власти права устанавливать налоги, не предусмотренные НК РФ. Во-вторых, региональные и местные власти имеют право самостоятельно определять ставки региональных и местных налогов лишь в установленных налоговым законодательством пределах. В-третьих, в группе совместных и долевых налогов налоговые полномочия местных органов власти отсутствуют.

Современная система распределения налоговых полномочий не обеспечивает учет региональных и особенно муниципальных экономических интересов. По сути дела, региональным и местным органам отводится роль посредников в процессе принудительного отчуждения дохода налогоплательщиков в пользу Центра. Фактически федеральный законодатель отстранил регионы и муниципалитеты от участия в создании адекватного налогового поля, призванного способствовать экономической активности хозяйствующих субъектов.

Следовательно, налоговое законодательство закладывает основы патерналистской модели распределения налоговых полномочий, поощряя соответствующие настроения в обществе. Вместе с тем Федерация, концентрируя финансовые ресурсы, не в полной мере использует возможности по их перераспределению в пользу нижестоящих структур, что приводит к еще большей социально-экономической дифференциации субъектов РФ.

В сложившихся условиях необходимо укреплять налогово-бюджетную самостоятельность субфедеральных органов власти, делая их в полной мере ответственными за социально-экономическое развитие своих территорий и реализацию экономических интересов. Простым переносом на российскую почву описанных выше принципов Р. Масгрейва и критериев А. Шаха эти вопросы не решить.

Изучение отечественного опыта разграничения налоговых полномочий и распределения налоговых доходов все же позволяет нам обозначить новые подходы к перераспределению налоговых полномочий, проведя различие между принципами и критериями делегирования налоговых полномочий. Принципы определяют основы делегирования налоговых полномочий, которые, по-нашему мнению, должны быть установлены на конституционном уровне. Критерии могут видоизменяться в зависимости от динамики экономического развития, получая отражение в федеральном законодательстве.

Базовым принципом при делегировании налоговых полномочий муниципальным или государственным органам является сочетание государственных интересов и интересов местного самоуправления. Делегирование должно осуществляться таким образом, чтобы Центр мог эффективно исполнять свои функции и обязанности, а нижестоящие уровни власти могли бы параллельно эффективно решать собственные задачи.

Далее делегирование налоговых полномочий должно осуществляться с учетом того, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государства, и запрещается вмешательство госорганов в деятельность местного самоуправления по вопросам его компетенции. Вполне естественно, что уровень полномочий должен соответствовать материальным и финансовым ресурсам. В соответствии с этим субфедеральные органы власти должны обладать налоговой автономией, в рамках которой органы власти субъектов РФ и органы местного самоуправления будут проводить самостоятельную налоговую политику. Принцип налоговой автономии предполагает предоставление субъектам Федерации и муниципалитетам права самостоятельно определять направления налоговой политики на своей территории и характер развития нормативной базы о налогах и сборах, но только при условии единства и согласованности с общегосударственной налоговой политикой, исключающей нарушение единого экономического пространства РФ.

Кроме того, налоговая инициатива территорий должна быть подкреплена стабильной и желательно равномерно размещенной налоговой базой, способствующей сбалансированности доходных источников и расходных полномочий регионов и муниципалитетов.

При делегировании налоговых полномочий нельзя делать резких шагов в отношении сложившейся системы распределения полномочий.

Естественно, что в современных российских условиях (огромная территория, различные природные и климатические условия в разных ее частях, огромная разница в уровне экономического потенциала различных регионов и т.д.) практически невозможно обеспечить бюджету каждого субъекта Федерации, не говоря уже о каждом муниципалитете, полную независимость и самостоятельность. Однако налогово-бюджетное законодательство должно предусматривать механизмы, необходимые для приближения к этой цели.

Полномочиями в области налогообложения располагают также органы местного самоуправления, они вправе устанав­ливать местные налоги и сборы и принимать иные решения в области налогообложения, но также в пределах полномочий, установленных федеральными законами.

Компетенция федеральных органов государственной вла­сти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в области налогообложения определена в Налоговом кодексе РФ.

Действующее российское налоговое и бюджетное законо­дательство не предусматривает четкого деления налогов между уровнями бюджетной системы. В основу управления доходным потенциалом бюджетов разных уровней в российской бюджетной системе положен принцип "разделения" налоговых доходов, а не распределения налоговых полномочий.

Распределение налоговых полномочий между уровнями государственной власти происходит по следующим основным элементам:

1) установление и введение налога;

2) определение объекта налогообложения, категории нало­гоплательщиков, налоговой базы, порядка исчисления налогов и налогового периода;

3) установление налоговой ставки;

4) установление налоговых льгот (освобождений);

5) распределение налоговых доходов между бюджетами различного уровня;

6) определение порядка и условий исполнения налогового обязательства и зачисления налоговых доходов в бюджет;

7) администрирование налогов.

Основополагающим элементом налоговых полномочий органов власти различного уровня являются полномочия по установлению и введению налогов. Распределение полномочий по установлению и введению налогов между органами государ­ственной власти и управления регулируется двумя законо­дательными актами Российской Федерации — Бюджетным и Налоговым кодексами РФ.

В соответствии с Налоговым кодексом РФ налог считается установленным лишь в том случае, когда определены все эле­менты налогового механизма, а именно: объект налогообложе­ния, налоговая база, налогоплательщики, налоговый период, налоговая ставка, порядок исчисления налога, порядок и сроки уплаты налога.

Важно отметить, что установленное в Российской Федерации распределение налогов по видам (федеральные, региональные, местные) содержит существенно отличную от мировой практики трактовку статуса налогов. Принадлежность налога к тому или иному виду не характеризует компетенцию соответствующих органов власти по введению, управлению и распоряжению этим налогом. По каждому налогу установлен свой объем налоговых полномочий органов власти. По разным налогам предусмотрены различные возможности территориальных властей влиять на величину базы или ставки. По многим, в том числе федеральным, налогам налогово-бюджетное законодательство устанавливает долевое распределение полученных доходов, существенно огра­ничивающее право на распоряжение ими вводящих эти налоги органов власти.

В Бюджетном кодексе РФ установление новых видов налогов отнесено к полномочиям федеральных органов власти. Органы власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления обладают лишь правом вводить региональные и местные налоги. Устанавливать они могут только отдельные элементы налогового механизма (размеры ставок по этим налогам, порядок и сроки уплаты налога, а также формы отчетности) и предоставлять налоговые льготы в пределах прав, определенных налоговым законодательством Российской Федерации.

Региональные налоги и сборы устанавливаются Налоговым кодексом РФ, а законами субъектов Федерации — только вво­дятся в действие и прекращают действовать на территориях субъектов Федерации.

Местные налоги и сборы также устанавливаются Налоговым кодексом РФ, а вводятся в действие нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления.

В соответствии с действующим в России порядком полномочия по установлению круга налогоплательщиков, объекта налогооб­ложения, налоговой базы, налогового периода, порядка исчисления налога по всем налогам, взимаемым на территории Российской Федерации, принадлежат исключительно федеральным властям и прописываются по каждому налогу в Налоговом кодексе РФ.

Российское законодательство предусматривает распреде­ление некоторой части полномочий по установлению налоговых ставок и налоговых льгот.

Органы государственной власти субъектов Федерации и ор­ганы местного самоуправления имеют право устанавливать на­логовые ставки и предоставлять налоговые льготы по некоторым федеральным налогам в пределах, определенных федеральным законодательством. Право предоставления льгот по налогам и сборам органами государственной власти Российской Федерации и органами местного самоуправления ограничено запретом на установление льгот, носящих индивидуальный характер.

Органы законодательной (представительной) власти субъ­ектов Российской Федерации в порядке и пределах, предусмот­ренных Налоговым кодексом РФ, имеют полномочия по уста­новлению налоговых льгот, оснований и порядка их применения в пределах лимитов предоставления отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, определенных законами субъектов Российской Федерации о бюджете.

Представительные органы местного самоуправления уста­навливают размеры ставок по местным налогам и сборам, льготы по их уплате в пределах прав, предоставленных им налоговым законодательством Российской Федерации. Внесение изменений и дополнений в правовые акты представительных органов ме­стного самоуправления о местных налогах и сборах, предпола­гающих их вступление в силу в течение текущего финансового года, допускается только в случае внесения соответствующих изменений и дополнений в правовой акт представительного ор­гана местного самоуправления о местном бюджете на текущий финансовый год.

Органы местного самоуправления предоставляют отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей в местные бюджеты в соответствии с налоговым законодательст­вом Российской Федерации в пределах лимитов предоставления отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, определенных правовыми актами представительных органов местного самоуправления о бюджете. В части сумм федеральных налогов или сборов, региональных налогов или сборов, поступающих в местные бюджеты, предоставление отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей производится только при отсутствии задолженности по бюджетным ссудам местного бюджета перед бюджетами других уровней бюджетной системы Российской Федерации и соблюдении предельного размера дефицита местного бюджета и размера муниципального долга [6] .

Распределение налоговых доходов между бюджетами раз­личного уровня. В российской налоговой системе существует три вида налогов и сборов: федеральные налоги и сборы, налоги и сбо­ры субъектов Российской Федерации и местные налоги и сборы.

Федеральными налогами и сборами признаются налоги и сборы, которые установлены Налоговым кодексом РФ и обяза­тельны к уплате на всей территории Российской Федерации [7] .

Региональными налогами признаются налоги, которые ус­тановлены Налоговым кодексом РФ и законами субъектов Рос­сийской Федерации о налогах и обязательны к уплате на терри­ториях соответствующих субъектов Российской Федерации [8] .

Местными налогами признаются налоги, которые уста­новлены Налоговым кодексом РФ и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о налогах и обязательны к уплате на территориях соответствую­щих муниципальных образований [9] .

Перечень местных налогов и сборов и полномочия органов местного самоуправления по их установлению, изменению и от­мене определяются законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.

Органы государственной власти субъектов Федерации име­ют ряд полномочий в отношении налоговых доходов местных бюджетов.

Так, к ведению органов государственной власти субъектов Федерации относится распределение доходов от региональных налогов и сборов между бюджетом субъекта Федерации и ме­стными бюджетами.

В соответствии с действующим в настоящее время Бюджетным кодексом РФ собственные доходы бюджетов субъектов Российской Федерации от региональных налогов и сборов, а также от закреп­ленных за субъектами Российской Федерации федеральных нало­гов и сборов могут быть переданы местным бюджетам и должны расходоваться в порядке, утверждаемом высшими исполнитель­ными органами государственной власти субъектов Федерации.

Распределение налоговых доходов между бюджетами бюд­жетной системы Российской Федерации относится к предмету регулирования бюджетного законодательства Российской Фе­дерации.

Продолжение

1 2 3 4 5
Акцизы на дизельное топливо — 100 — —
Акцизы на моторные масла — 100 — —
Акцизы по подакцизным това­ 100 — — —
рам (продукции) и отдельным
видам минерального сырья,
ввозимым на территорию Рос­сийской Федерации
Лицензионный сбор за право и 100 — — —
оборот этилового спирта, спир­
тосодержащей и алкогольной
продукции
Единый налог, взимаемый в свя- — 30 30 [10] 30
зи с применением упрощенной системы налогообложения, уче­
та и отчетности для субъектов
малого предпринимательства
Налог на имущество физиче­ — — — 100
ских лиц
Налог на имущество предпри- — 100 — —
ятий
Налог с имущества, переходя- — 100 — —
щего в порядке наследования и
дарения
Налог на добычу полезных иско- 92 8 — —
паемых в виде углеводородного
сырья (нефть)
Налог на добычу полезных иско- 100 — — —
паемых в виде углеводородного
сырья (газ)
Налог на добычу полезных 40 60 — —
ископаемых (за исключением
полезных ископаемых в виде
углеводородного сырья и обще-
распространенных полезных ископаемых)

Окончание

1 2 3 4 5
Налог на добычу общераспрост­ — 100 — —
раненных полезных ископаемых
Плата за пользование водными — 100 — —
объектами
Земельный налог — — — 100
Единый сельскохозяйственный — 30 30 [11] 30
налог
Плата за право пользования 100 — — —
объектами животного мира и
водными биологическими ресур­
сами (в части, поступающей в федеральный бюджет)
Плата за право пользования — 100 — —
объектами животного мира и
водными биологическими ресур-
сами (в части, поступающей в
территориальные бюджеты)
Налоги на внешнюю торговлю и 100 — — —
внешнеэкономические операции
Государственная пошлина — 100 [12] — —
Транспортный налог — 100 — —
Налог на рекламу — — 100 —
Единый социальный налог 100 — — —

* Часть налога на доходы физических лиц в размере 20% передается в местные бюджеты органами государственной власти субъектов Россий­ской Федерации.

Право передачи регулирующих налогов на нижестоящий уровень принадлежит тому уровню власти, в чьей компетенции находится распределение данного налога, или тому уровню вла­сти, которому были переданы отчисления от этих налогов.

Например, собственные доходы бюджетов субъектов Феде­рации от региональных налогов и сборов, а также от закреплен­ных за субъектами Федерации федеральных налогов и сборов могут быть переданы местным бюджетам по единым нормативам отчислений (ст. 58 БК РФ).

Органы государственной власти субъекта Федерации обя­заны установить в порядке, предусмотренном данной статьей, единые и (или) дополнительные нормативы отчислений в ме­стные бюджеты от налога на доходы физических лиц, исходя из зачисления в местные бюджеты не менее 10% налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Федерации от указанного налога.

В субъектах Федерации — городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге порядок установления и значения нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, в бюджеты внутригородских муниципальных образо­ваний определяются законами указанных субъектов Российской Федерации.

В местный бюджет поступают также ассигнования на фи­нансирование осуществления отдельных государственных пол­номочий, передаваемых органам местного самоуправления.

Следует отметить, что в большинстве стран с федеративным устройством, особенно в таких развитых федерациях, как США и Канада, субфедеральные органы власти обладают гораздо большей свободой регулировать свою собственную доходную обеспеченность.

Виды налогов и сборов в РФ включают в себя 3 категории.

Структура налогов и сборов

Организованная на понятных и прозрачных принципах система налогов и сборов служит существенным подспорьем в исполнении гражданами и юридическими лицами своих обязанностей по внесению обязательных платежей.

Ст. 72 Конституции РФ относит установление принципов налогообложения к совместному предмету ведения центра и регионов. В связи с этим обстоятельством, возникают вопросы, касающиеся порядка разграничения платежей, поступающих в разные бюджеты.

Другой проблемой служит иерархия актов, которые принимают федеральные, региональные и местные власти в налоговой сфере. Основные возможные коллизии разрешаются нормами главы 2 НК.

Виды налогов и сборов в Российской Федерации включают 3 звена. К ним относятся следующие элементы системы:

  • федеральные обязательные платежи;
  • региональные налоги и сборы;
  • платежи, установленные на территории муниципальных образований.

В число первых входят платежи, установленные на территории всей страны. Ко вторым относятся налоги и сборы, подлежащие уплате проживающими в том или другом регионе лицами. В случае с местными платежами, соответствующая обязанность распространяется на резидентов этого муниципалитета.

Критерием для разграничения выступает не тот бюджет, в который перечисляется платеж, а территория на которой действуют установленные правила, определяющие элементы налога и сбора.

Конкретные виды налогов и сборов, входящих в каждый элемент системы, могут меняться путем корректировки законодательства РФ.

Закон запрещает устанавливать какие-либо дополнительные платежи, кроме предусмотренных в НК. В противном случае, существовал бы риск хаотичного развития системы налогов и сборов. Это бы существенно затруднило реализацию принципов свободы экономической деятельности.

Федеральные налоги и сборы

Обязательные платежи, внесение которых должно осуществляться в бюджет центра, установлены в ст. 13 НК. В их число входят:

  • НДС;
  • все предусмотренные в РФ акцизы;
  • НДФЛ;
  • налог на прибыль организаций;
  • НДПИ;
  • водный налог;
  • сборы, связанные с пользованием объектами животного мира, а также объектами водных биоресурсов;
  • все виды госпошлины.

Все эти платежи отнесены к общенациональному уровню по причине того, что решения по их установлению связаны с реализацией федеральной фискальной и экономической политики. Предполагается, что централизация позволит добиться наиболее эффективного управления в указанных сферах.

Главным принципом этой части системы налогов служит единство правил на всей территории государства. Субъекты, проживающие на территории любого региона или муниципалитета в России, вносят обязательные платежи, основные элементы которых (ставка, объект налогообложения, расчетный период, база, порядок расчета, а также уплата и ее сроки) имеют идентичные характеристики.

Из этого правила существует единственное исключение. Они касаются системы специальных налоговых режимов для лиц, соответствующих определенным критериям. Их перечень приведен в ст. 18 НК. К таким режимам относится единый сельскохозяйственный налог, УСН, ЕНВД, патенты, а также соглашения о разделе продукции.

Региональные налоги и сборы

Перечень налогов, отнесенных к региональному уровню системы, включает налог на прибыль организаций, транспортный налог, а также налог на игорный бизнес. Все эти платежи отличает то, что их отдельные элементы отражают специфику субъектов РФ.

Хорошим примером служит налог на игорный бизнес. Действующий закон разрешает осуществление такой деятельности только в отдельных регионах. По этой причине, нет необходимости закреплять правила налогообложения для таких лиц на территории остальной страны.

Транспортный налог также связан со спецификой регионов. Им предоставлено право самостоятельно решать вопрос о количественных показателях налогообложения. Это объясняется различной плотностью транспортного потока, а также степенью развития альтернативных способов перемещения в субъектах РФ.

Местные налоги и сборы

К числу платежей, устанавливаемых решениями органов власти на местном уровне, относят торговый сбор, земельный налог, а также налог на имущество физических лиц.

Как и в случаях с региональными налогами и сборами, критерием для передачи их на локальный уровень служит близость объектов налогообложения. Экономическое положение каждого муниципалитета может существенно отличаться.

В частности, критерием для размера земельного налога и налога на имущество физических лиц выступает кадастровая стоимость участков и недвижимости. Она связана с рыночной ценой. Поэтому считается, что местные власти гораздо более точно и быстро примут соответствующие обстановке решения. А если соответствующие правомочия оставить у государственной власти, то процесс регулирования существенно усложнится.

Полномочия органов государственной и муниципальной власти по установлению обязательных платежей

Действующее законодательство устанавливает основной принцип, по которому принимаются акты, устанавливающие обязанности уплаты налогов. Это возможно только на основании соответствующих решений представительный органов муниципальной и государственной власти.

Для этого есть 2 основные причины. Первая является политической и заключается в том, что члены представительных органов получают мандат доверия от граждан на выборах. Второй причиной служит важность обеспечения простой и прозрачной системы налогов, чему помешало бы большое число ведомственных актов, устанавливающих эти платежи.

В отличие от общей иерархии актов, которая предусматривает подчинение региональных актов федеральным, а муниципальных региональным, НК вводит 2-звенную структуру.

Особенностью такой системы является определение базовых параметров платежей на федеральном уровне, а остальных - на региональном и местном.

При этом, законодательство субъектов РФ и решения муниципалитетов по налоговым вопросам не предусматривают подчинение последних первым.

Полномочия федеральных органов власти

Несмотря на то, что основы системы налогов в России предполагают разделение по уровня, центр обладает весьма широкими полномочиями. Помимо установления всех элементов федеральных платежей, ему предоставлено право принимать базовые нормы, касающиеся налогов и сборов на остальных уровнях.

Обязательным основанием для возникновения обязанностей по их уплате является включение последних в налоговый кодекс. В базовом документе определяется часть обязательных элементов налогов и сборов (все не отнесенные к полномочиям региональных и местных властей).

Все законы, принимаемые Государственной Думой, должны носить характер поправок в НК.

Полномочия региональных и местных органов власти

Региональным парламентам (думам, законодательным собраниям и др.) предоставлено право принимать законы по налоговым вопросам в рамках, которые предусматривает НК.

По общему правилу, представительные органы в субъектах РФ вправе принимать решения о налоговых ставках, а также о порядке и сроках их внесения в бюджет, если такие положения не были установлены нормами НК. Кроме того, региональным парламентам может предоставляться право установить льготы и особенности определения налоговой базы. При этом, должны соблюдаться рамки, заданные НК.

Если в субъекте РФ отсутствует деление на муниципалитеты (Москва, Санкт-Петербург и Севастополь), вопросы, касающиеся местных налогов, решаются представительными органами регионов.

Решения об установлении местных налогов и сборов принимается представительным органом муниципалитета, на основании требований НК. На этом уровне решению подлежат вопросы, аналогичные для региональных налогов и сборов.

СТ 30 БК РФ

Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации означает закрепление в соответствии с законодательством Российской Федерации доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов за бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, а также определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) и органов управления государственными внебюджетными фондами по формированию доходов бюджетов, источников финансирования дефицитов бюджетов и установлению и исполнению расходных обязательств публично-правовых образований.

Органы государственной власти (органы местного самоуправления) и органы управления государственными внебюджетными фондами не вправе налагать на юридические и физические лица не предусмотренные законодательством Российской Федерации финансовые и иные обязательства по обеспечению выполнения своих полномочий.

Комментарий к Ст. 30 Бюджетного кодекса РФ

Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации лежит в основании системы межбюджетных отношений, т.е. отношений между органами государственной Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления (ст. 129 Бюджетного кодекса РФ).

В соответствии с этим принципов за федеральными и региональными органами государственной власти, органами местного самоуправления закрепляются полностью или частично соответствующие виды доходов и полномочия по осуществлению расходов.

Проблема создания оптимального варианта разграничения расходных полномочий, а также разграничения налоговых полномочий и доходных источников между тремя уровнями бюджетной системы стала одной из важнейших проблем, на решение которой нацелена Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации (утверждена Постановлением Правительства РФ от 15 августа 2001 г. N 584).

В упомянутой Программе отмечается, в частности, что в настоящее время бюджетное законодательство Российской Федерации не содержит базового элемента системы межбюджетных отношений - четкого разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней по осуществлению бюджетных расходов (расходных полномочий). Широкая сфера расходов отнесена к сфере "совместного" финансирования, в результате чего размывается ответственность за предоставление значительной части общественных услуг. При этом сохраняется регламентация бюджетных расходов, финансируемых из региональных и местных бюджетов, нормативными актами федерального уровня, действует множество централизованно устанавливаемых натуральных и финансовых норм. Несмотря на наметившуюся тенденцию к сокращению "нефинансируемых федеральных мандатов", на региональные и особенно местные бюджеты федеральным законодательством возложены многочисленные социальные обязательства, не обеспеченные источниками финансирования.

В результате органы власти субъектов Российской Федерации и особенно местного самоуправления не имеют возможности обеспечить сбалансированность своих бюджетов и вынуждены проводить политику выборочного и (или) частичного исполнения возложенных на них обязательств, накапливая (в том числе - за счет заимствований) безнадежную задолженность.

Предоставление органам власти субъектов и местного самоуправления реальных расходных полномочий, сбалансированных с финансовыми ресурсами, - ключевая задача реформы межбюджетных отношений. Для ее решения необходимо:

- четко разграничить, на основе количественного анализа и единых принципов, расходные полномочия между органами власти разных уровней (федеральным, региональным и местным), сократив в максимально возможной степени сферу совместных (пересекающихся) полномочий;

- обеспечить самостоятельность органов власти субъектов и местного самоуправления в управлении расходами соответствующих бюджетов;

- сократить, а в перспективе - ликвидировать "нефинансируемые федеральные мандаты", предусмотрев полное финансовое обеспечение установленных законодательством бюджетных обязательств;

- законодательно определить порядок изменения разграничения расходных полномочий при соответствующем перераспределении бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы и (или) предоставлении источников финансирования передаваемых расходных обязательств.

Общая схема разграничения основных расходных полномочий между органами власти разных уровней к 2005 году представлена в приложении 1 к Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации.

Претворение в жизнь принципа бюджетного федерализма невозможно без создания на региональном и местном уровнях бюджетной системы Российской Федерации стабильных источников доходных поступлений.

В настоящее время основная часть доходов территориальных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов. Собственные налоги покрывают менее 15% расходных потребностей региональных и местных бюджетов. Перечень и налогооблагаемая база региональных и местных налогов заведомо недостаточны для финансирования расходов регионального и местного характера, при этом полномочия по регулированию данных налогов на региональном и местном уровне весьма ограниченны.

Разграничение налоговых поступлений и иных доходов обеспечивает выравнивание вертикальных дисбалансов и позволяет сократить дотационность ряда нижестоящих бюджетов. Однако этот принцип, как отмечается в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации, имеет ряд существенных недостатков: отсутствие на региональном и местном уровнях взаимосвязи между объемом предоставляемых бюджетных услуг и уровнем налогообложения, заинтересованности органов власти субъектов и местного самоуправления в развитии налоговой базы и формировании благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата, ограничение возможностей для проведения долгосрочной экономической и бюджетной политики, размывание ответственности за состояние бюджетной сферы. В наибольшей степени эти недостатки проявляются в отношении регулирующих доходных источников (налогов) с ежегодно устанавливаемыми нормативами отчислений в бюджеты разных уровней.

Исходя из этого в Программе провозглашается курс на существенное повышение роли собственных доходов региональных и местных бюджетов, в том числе - региональных и местных налогов, имея в виду создание предпосылок для перехода в долгосрочной перспективе к формированию доходов бюджетов каждого уровня в основном за счет собственных налогов.

Для достижения этой цели Правительство РФ считает необходимым к 2005 году:

1) расширить налоговые полномочия органов власти субъектов и местного самоуправления при одновременном предотвращении недобросовестной налоговой конкуренции и обеспечении единого налогового пространства;

2) законодательно закрепить основные доходные источники (собственные налоги, отчисления от налоговых поступлений) за региональными и местными бюджетами на постоянной (долгосрочной) основе в соответствии с установленным разграничением расходных полномочий и обязательств;

3) сократить масштабы расщепления налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы, предусматривая при прочих равных условиях зачисление 100% поступлений по определенным видам налогов и сборов за бюджетом одного уровня;

4) отказаться от практики централизации поступлений по региональным и местным налогам в вышестоящие бюджеты;

5) обеспечить уплату налогов, поступающих в региональные и местные бюджеты, по месту фактической деятельности предприятий, ликвидировать внутренние "оффшорные" зоны, ввести правовые и финансовые механизмы по противодействию недобросовестной налоговой конкуренции.

В Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации предусматривается, что разграничение налогов (налоговых полномочий) и доходных источников между органами власти разных уровней должно базироваться на следующих принципах:

а) стабильность разделения доходов между уровнями бюджетной системы на основе единых принципов и подходов, обеспечивающего заинтересованность органов власти субъектов и местного самоуправления в формировании благоприятных условий для экономического развития и наращивания налогового потенциала соответствующих территорий;

б) собственные доходы бюджетов каждого уровня должны стать основным ресурсом для эффективной реализации закрепленных за ними расходных полномочий, включая выравнивание бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований;

в) налоговые полномочия органов власти субъектов и местного самоуправления не должны ограничивать перемещение капиталов, рабочей силы, товаров и услуг, а также позволять экспортировать налоговое бремя в другие регионы и муниципальные образования;

г) разграничение налоговых полномочий и доходных источников должно в основном ориентироваться на вертикальное (между уровнями бюджетной системы), а не горизонтальное (между регионами и муниципальными образованиями) бюджетное выравнивание;

д) каждому муниципальному образованию должен быть гарантирован минимальный норматив (в зависимости от типа или уровня муниципального образования) отчислений от налогов, поступления от которых подлежат в соответствии с федеральным законодательством разделению между региональными и местными бюджетами соответствующего уровня (при одновременном упорядочивании бюджетного устройства субъектов Российской Федерации и механизмов выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований);

е) часть доходов от регулирующих налогов может (в установленных федеральным законодательством случаях - должна) распределяться между местными бюджетами на основе формализованных методик (по численности населения, бюджетной обеспеченности и т.д.), учитывающих региональные и местные особенности.

При разделении конкретных видов налогов и доходных источников между бюджетами разных уровней должны учитываться следующие критерии:

1) стабильность: чем в большей степени налоговые поступления зависят от экономической конъюнктуры, тем выше должны быть уровень бюджетной системы, за которым закрепляется этот налоговый источник, и полномочия по его регулированию;

2) экономическая эффективность: за каждым уровнем бюджетной системы должны закрепляться налоги и доходные источники, объект (база) которых в наибольшей степени зависит от экономической политики данного уровня власти;

3) территориальная мобильность налоговой базы: чем выше возможности для перемещения налоговой базы между регионами, тем на более высоком уровне бюджетной системы должен вводиться соответствующий налог и тем выше предпосылки для централизации данных налоговых поступлений (доходов);

4) равномерность размещения налоговой базы: чем выше неравномерность (дисперсность) размещения налоговой базы, тем на более высоком уровне должен вводиться соответствующий налог и тем выше предпосылки для централизации данных налоговых поступлений (доходов);

5) социальная справедливость: налоги, носящие перераспределительный характер, должны быть в основном закреплены за федеральным уровнем власти;

6) бюджетная ответственность: сборы, представляющие собой платежи за бюджетные услуги, должны поступать в бюджет, финансирующий соответствующие услуги.

Общая схема разграничения основных налоговых полномочий и доходных источников между уровнями бюджетной системы Российской Федерации к 2005 году содержится в приложении 2 к Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации.

Читайте также: